Análisis de la aplicación de contratos Gobierno a Gobierno para la ejecución de proyectos de infraestructura en el Perú Tesis presentada en satisfacción parcial de los requerimientos para obtener el grado de Magíster en Finanzas y Derecho Corporativo por: Paola Alessandra Fraguela Handal Ricardo Antonio Gálvez Vargas Jessica Maribel Lloclla Tuanama Hubber Humberto Pallarco Tovar Programa de la Maestría en Finanzas y Derecho Corporativo Lima, 24 de setiembre 2021 i ii A mis padres por su apoyo, motivación y amor incondicional. Paola Fraguela A el farol de mi vida mi madre Adriana, a mi padre Isidoro y su fortaleza y a mis apoyos constantes Carmen mi esposa y mis hijos Ricardo y Renato. Ricardo Gálvez. A mis padres, Matilde y Melchor, por su sacrificio, apoyo y amor incondicional. Jessica Lloclla A mis padres, Anabilma y Clever, por su ejemplo de esfuerzo y dedicación constante, y a mis hermanos Filadelfio, Grisel, y Leidy, por su amor y permanente ayuda. Hubber Pallarco iii ÍNDICE DE CONTENIDO ÍNDICE DE CONTENIDO .......................................................................................... iii ÍNDICE DE FIGURAS .................................................................................................. vi ÍNDICE DE TABLAS ................................................................................................... vii AGRADECIMIENTOS .............................................................................................. viii CURRÍCULUM VITAE DE LOS AUTORES ........................................................... ix RESUMEN EJECUTIVO ......................................................................................... xviii CAPÍTULO I. INTRODUCCIÓN. ............................................................................... 1 1.1. Introducción. .................................................................................................... 1 1.2. Metodología de la investigación ...................................................................... 3 1.2.1. Planteamiento del problema. ...................................................................... 3 1.2.2. Objetivos generales y específicos. .............................................................. 4 1.2.3. Diseño de la Investigación. ......................................................................... 5 1.2.4. Tipo de investigación. ................................................................................ 5 1.2.5. Método de investigación. ............................................................................ 6 1.2.6. Técnicas e instrumentos de Recolección de Datos. .................................... 6 1.3. Alcances y limitaciones de la investigación. ................................................... 7 CAPÍTULO II. MARCO DE REFERENCIA. .......................................................... 8 2.1. Revisión de literatura. ..................................................................................... 8 2.2. Desarrollo de la infraestructura en el país. ................................................. 11 2.2.1. La importancia del desarrollo de infraestructura. ..................................... 12 2.2.2. Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad. ........................ 15 2.3. Antecedentes históricos. ................................................................................ 16 2.3.1. Contrato Grace y el desarrollo de la infraestructura ferroviaria. .............. 16 2.3.2. Contratos Offset y la transferencia de conocimiento................................ 17 2.4. Naturaleza jurídica. ....................................................................................... 20 2.5. Marco jurídico. ............................................................................................... 23 CAPÍTULO III. LOS CONTRATOS G2G EN EL PERÚ Y EL MUNDO. ......... 25 3.1. Los contratos G2G en el mundo. .................................................................. 25 iv 3.1.1. Los contratos G2G en Latinoamérica. ...................................................... 27 3.2. Contratos Gobierno a Gobierno. .................................................................. 28 3.2.1. Tipos de Contratos. ................................................................................... 30 3.2.2. Contratos G2G en infraestructura suscritos por el Perú. .......................... 32 3.2.3. Contrato para los Juegos Panamericanos y Parapanamericanos. ............. 34 3.2.4. Contrato para la Reconstrucción con Cambios......................................... 36 3.2.5. Contrato para la construcción de los Hospitales Nacional Sergio E. Bernales de Lima y Hospital Nacional Sergio E. Bernales de Cusco. .................... 38 3.2.6. Contrato para la Construcción del Aeropuerto Internacional de Chincheros en Cusco. ................................................................................................................. 39 3.3. Los contratos G2G y las modalidades contractuales del Estado. .............. 42 3.3.1. Los G2G versus las contrataciones del Estado. ........................................ 43 3.3.2. Los G2G versus las Asociaciones Público-Privadas. ............................... 45 3.3.3. Los G2G versus las Obras por Impuestos. ............................................... 47 3.4. Principales prestaciones de los contratos G2G. .......................................... 50 3.4.1. Objetivos y alcances. ................................................................................ 50 3.4.2. Las Project Management Office (PMO). .................................................. 54 3.4.3. Transferencia de conocimiento y legado en los contratos G2G. .............. 57 3.4.4. Resolución de Disputas en los contratos G2G y ley aplicable. ................ 66 3.5. Herramientas para el desarrollo de los contratos G2G. ............................. 69 3.5.1. Acuerdo de Implementación (Implementing Arrangement). ................... 69 3.5.2. Los Contratos Operativos derivados de los G2G. .................................... 72 3.5.3. Contratos estandarizados internacionales. ................................................ 74 3.5.4. La Metodología BIM en los contratos G2G. ............................................ 79 CAPÍTULO IV. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN. .............................. 81 4.1. Aprovechamiento del legado y la transferencia del conocimiento. ........... 81 4.2. Criterios para la selección del país en los G2G. .......................................... 83 4.3. El financiamiento y los costos. ...................................................................... 87 4.4. La gestión de los riesgos en los contratos G2G. .......................................... 91 4.5. El control de los contratos G2G. ................................................................... 96 v CONCLUSIONES ...................................................................................................... 100 RECOMENDACIONES ............................................................................................ 102 BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................ 104 ANEXOS 112 ANEXO 1: Trámites realizados para la solicitud de contratos G2G en el marco de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. ........................ 112 ANEXO 2: Solicitudes de acceso a información pública presentados para acceder a los contratos G2G y contratos operativos. ........................................... 113 ANEXO 3: Fichas de entrevistas a profesionales. ................................................ 124 ANEXO 4: Documentos de control emitidos por la Contraloría General de la República respecto a los contratos G2G de infraestructura. .............................. 135 ANEXO 5: Certificados de participación en cursos de capacitación de sobre temas relacionados. ................................................................................................. 141 vi ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1: Relación del promedio de inversión y el cambio en la calidad de la infraestructura .................................................................................................................. 4 Figura 2: Impacto del aumento en la eficiencia en los sectores de infraestructura sobre el crecimiento del PIB .................................................................................................... 13 Figura 3: Impacto estimado de la desinversión en sectores de infraestructura en el PIB a nivel sectorial .............................................................................................................. 13 Figura 4: Inversión privada en infraestructura en América Latina y el Caribe ............ 14 Figura 5: Proveedores de financiamiento de infraestructura ........................................ 14 Figura 6: Esquema de contrato para la ejecución del Puente Oresund. ....................... 26 Figura 7: Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial .................. 28 Figura 8: Esquema de Contrato G2G para los Juegos Panamericanos ........................ 35 Figura 9: Esquema de G2G para la Reconstrucción con Cambios ............................... 37 Figura 10: Esquema de G2G para la construcción de los Hospitales de Cusco y Lima. ........................................................................................................................................ 38 Figura 11: Esquema de G2G para la construcción de Aeropuerto Internacional de Chincheros. ..................................................................................................................... 41 Figura 12: Contratos FIDIC .......................................................................................... 76 Figura 13: Jerarquía de Autoridad para los contratos NEC ......................................... 79 Figura 14: Tipologia de Riesgos en Proyectos de Infraestructura ................................ 91 file:///H:/ESAN/TESIS/TESIS/TESIS%20MAESTRIA%20AVANCE%20AL%2008.09.21.docx%23_Toc82017998 vii ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1: Comparativo de contenido de los G2G en modalidad mutuo entendimiento y contrato. 31 Tabla 2: Contratos G2G firmados por el Perú para proyectos de infraestructura 33 Tabla 3: Cuadro comparativo de las modalidades contractuales del Estado 42 Tabla 4: Detalle de adjudicación de OXI del Centro de alto rendimiento del surf. 50 Tabla 5: Capacitaciones programadas como parte de la trasferencia de conocimiento derivado del G2G firmado con el Reino Unido para la ARCC 61 Tabla 6: Cuadro de estado de capacitaciones que debe realizar el Reino Unido como parte de la transferencia de conocimiento en el marco del G2G para la ARCC 62 Tabla 7: Estados de avance de hitos del Programa ARCC en el marco del contrato G2G suscrito con Reino Unido e Irlanda del Norte 73 Tabla 8: Cronograma de pagos previsto en el Contrato Operativo derivado del G2G con la ARCC 74 Tabla 9: Normas que regulan los G2G en el Perú 83 Tabla 10: Proyectos G2G previstos en la Ley de Presupuesto del Sector Público Para El Año Fiscal 2021 87 Tabla 11: Propuesta económica para la ejecución del Aeropuerto Internacional de Chincheros 88 Tabla 12: Lista de entregables en el marco del G2G con el Rino Unido e Irlanda del Norte en el marco de los Juegos Panamericanos Lima 2019. 90 Tabla 13: Variaciones en los montos en el proyecto del Programa ARCC 90 Tabla 14: Tabla comparativa de contenido de los G2G en modalidad mutuo entendimiento y contrato específico. 93 Tabla 15: Comparativo de contenido del contrato operativo, implementing arrangement y Contratos NEC 94 Tabla 16: Anexo 1 del contrato NEC firmado con HV Contratistas, registro de riesgos 96 Tabla 17: Contratos NEC suscritos en la cartera Educación 97 viii AGRADECIMIENTOS Agradecemos de manera especial a nuestro asesor de tesis, PhD., MBA., Ing. René Helbert Cornejo Diaz, quien en base a su amplia experiencia, conocimientos y amabilidad, nos orientó con sus acertadas indicaciones y recomendaciones, las cuales permitieron la culminación de la presente tesis. Asimismo, manifestar el agradecimiento a nuestros entrevistados: León Lopez Avilés, Vicente Granadino Galindo, Zita Aguilera, Fiorella Aranda, Tatiana Herrada, Juan Carlos Medina y José Luis Guasch, quienes con sus relevantes aportes contribuyeron al enriquecimiento de nuestra investigación. ix CURRÍCULUM VITAE DE LOS AUTORES PAOLA ALESSANDRA FRAGUELA HANDAL Profesional con más de 6 años de experiencia en las ramas de Derecho Corporativo, Financiero, Societario, Civil y Administrativo. Colegiada en el Colegio de Abogados de Lima con experiencia en el diseño de estructuración financiera y legal de financiamientos tanto privados como a través del mercado de valores, así como la estructuración de fondos de inversión públicos y privados, implementación de buenas prácticas de gobierno corporativo en empresas y cumplimiento tanto de la normativa de Prevención de Lavado de Activos Y Financiamiento al Terrorismo (PLAFT) como de normativa financiera y del mercado de valores que resulten de aplicación ante organismos reguladores del Estado. Nivel avanzado de inglés. EXPERIENCIA PROFESIONAL GRUPO KURIA S.A.C. Empresa especializada en la consultoría y asesoría financiera, así como a la gestión de fondos de inversión privados. Analista legal senior Octubre 2018 – Actualidad Análisis legal de las operaciones en las que participe el grupo, elaboración de contratos, actas y otros documentos societarios para su inscripción en Registros Públicos, absolución de consultas legales de las empresas del grupo, análisis de las normas que impacten al grupo, entre otras funciones afines. Reporto directamente a la gerencia general. ESTUDIO OSORIO Y ASOCIADOS S.A.C. Estudio de abogados especializado en derecho corporativo, mercado de capitales y derecho financiero. Abogada asociada Enero 2018 – Octubre 2018 x Elaboración de escritos, informes legales, revisión y análisis de normas, absolución de consultas legales, elaboración y revisión de contratos y, en general, realización de actividades relacionadas al derecho corporativo. DIVISO GRUPO FINANCIERO S.A. – DIVISO FONDOS SAF S.A. Empresa administradora de fondos mutuos y fondos de inversión públicos y privados. Analista legal Setiembre 2016 – Noviembre 2017 Análisis legal de las operaciones en las que participe el grupo (Diviso Grupo Financiero, Diviso Bolsa SAB, Diviso Fondos SAF, entre otras), elaboración de contratos, actas y otros documentos societarios para su inscripción en Registros Públicos, absolución de consultas legales de las empresas del grupo, análisis de las normas que impacten al grupo, entre otras funciones afines. También me desempeñé como Representante Bursátil de Diviso Fondos SAF S.A. ante la SMV. SUPERINTENDENCIA DE BANCA, SEGUROS Y AFP. Organismo del Estado encargado de la supervisión de instituciones financieras, seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones. Practicante Profesional Setiembre 2015 – Noviembre 2016 Elaboración de escritos, informes legales, análisis y revisión de normas y resoluciones, seguimiento de procesos judiciales referidos a delitos penales financieros, entre otros. FORMACIÓN PROFESIONAL ESAN GRADUATE SCHOOL OF BUSINESS 2019 - Actualidad Maestría en Finanzas y Derecho Corporativo UNIVERSIDAD DE LIMA (DÉCIMO SUPERIOR) 2009 - 2015 Experiencia de Voluntariado y/o Skills • Participación en Moot Lima (Tercer Puesto) 2013 • Directora de Comisión de Edición de la Revista Athina 2012 – 2013 xi JESSICA MARIBEL LLOCLLA TUANAMA Maestro (c) en Finanzas y Derecho Corporativo con más de 17 años de experiencia en finanzas, presupuesto y control interno en empresas multinacionales del sector eléctrico y minero. Con capacidad de asistir a la Gerencia y a la Alta Dirección en administración de riesgos y optimización de procesos. Capacidad para solucionar problemas, gran iniciativa, habilidad para el análisis, habituado para trabajar en equipo y bajo presión. EXPERIENCIA LABORAL TECSUR S.A. Empresa que realiza proyectos eléctricos de alta ingeniería, logística y servicios eléctricos relacionados a todos los sectores de la economía nacional. Jefa de Finanzas Marzo 2016 - A la fecha Responsable de administrar y controlar las actividades de Tesorería, Créditos, Planificación Financiera, Cobranza y Riesgos Patrimoniales, coordinando los pagos por las obligaciones contraídas. De mantener las operaciones con las entidades bancarias financieras. De realizar el flujo de efectivo para el pago de nuestras obligaciones, coordinando el uso de los recursos financieros de la empresa. Asimismo de mantener un nivel óptimo en los créditos y cobranzas a los clientes y de la elaboración, actualización y control del presupuesto anual y la proyección de 5 años de la compañía. He logrado reducir los gastos financieros en un 24%, asimismo se implementó un modelo financiero en la empresa INGENIERÍA CONSTRUCTIVA INMOBILIARIA S.A.C. Empresa dedicada a la edificación de viviendas de interés social e importantes proyectos residenciales, comerciales y empresariales. Coordinador Contable Julio 2015-Marzo 2016 Responsable de revisar y validar la información contable por proyecto, identificando hallazgos y obteniendo ahorro en costos y/o recupero de dinero es un 5%. SOUTHERN PERU COPPER CORPORATION xii Empresa dedicada a extraer, moler, concentrar, fundir, convertir, tratar, preparar para el mercado, producir y negociar cobre. Auditor Interno Noviembre 2006-Junio 2013 Responsable de Identificar oportunidades de mejora y brechas de control. Diseñando y ejecutando el planeamiento de auditoría que consiste principalmente en: relevar el flujo del proceso con los usuarios responsables identificando riesgos y controles, elaborando narrativas, obtener información financiera, y elaborar cuadro matriz donde se incluya y relacione los objetivos, riesgos, controles, procedimientos y trabajo a realizar. Identificación de hallazgos como resultado de la ejecución de los procedimientos de auditoría, obteniendo ahorro en costos y/o recupero de dinero. Redacción de las observaciones de auditoría las cuales están compuestas de condición, criterio, causa, efecto y recomendación (medida preventiva y correctiva). Elaboración de informes de auditoría (Resumen ejecutivo y anexo). DELOITTE. Gris Hernández y Asociados S.C.R.L. Empresa que provee servicios de auditoría orientados a validar información financiera para uso de la alta dirección, consejo de administración, inversionistas, instituciones de crédito y otros terceros interesados en la empresa. • Semi Senior de Auditoría Agosto 2002-Junio 2006 Responsable de la realización de la planeación preliminar de la entidad y su ambiente para identificar y evaluar el riesgo, diseñando e implementando controles. Desarrollo y realización del plan de auditoría: Realización de pruebas de efectividad de los controles, desarrollo de procedimientos analíticos sustantivos, evaluación global de errores y alcance de la auditoria; Concluir e informar y realización de actividades posteriores al compromiso, emisión de informe auditado. FORMACIÓN PROFESIONAL ESAN-GRADUATE SCHOOL AND BUSINESS 2019-2021 Maestría en Finanzas y Derecho Corporativo ESAN-GRADUATE SCHOOL AND BUSINESS Programa de Alta Especialización en Normas Internacionales de Información Financiera UNIVERSIDAD DE LIMA 2008-2009 xiii Diplomado en Tributación PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU 1995-2001 Contador Público Colegiado Nº 34407 OTROS ESTUDIOS Inglés: Intermedio (Idiomas Católica) xiv HUBBER HUMBERTO PALLARCO TOVAR Profesional en Administración de empresas, con 6 años de experiencia en gestión de proyectos en distintos rubros (construcción, electricidad, minería). Con experiencia en el uso de herramientas de gestión de proyectos, evaluación financiera de proyectos, elaboración de presupuestos y evaluación de estados financieros. Implementación de sistemas de gestión para control de ejecución de proyectos, nivel de inglés intermedio EXPERIENCIA PROFESIONAL CONSORCIO ELECTRICO DE VILLACURI S.A.C. Empresa peruana dedicada a la Distribución, Transmisión, Generación y Comercialización de Energía Eléctrica; Operación y Mantenimiento de Sistemas Eléctricos y Asesoría en Soluciones Energéticas. Jefe de Administración Julio 2021 - Actualidad Realizar el control de todos los procedimientos administrativos en coordinación con las áreas de transmisión, obras y proyectos y Operación y mantenimiento, dar soporte a las operaciones desde el área administrativa, evaluación de rendimientos de personal, control de costos y gastos, reporte de control de los proyectos en ejecución SPI, CPI, liderar al equipo administrativo A&E DISEÑO BIM Y CONTRUCCION S.A.C. Empresa peruana en el rubro de construcción, prestadora de servicios de Diseño de proyectos BIM Modelamiento BIM, Consultoría BIM, Gestión de proyectos BIM y Consultoría general en la industria de la Arquitectura, Ingeniería y Construcción. Administrador Julio 2019 - Octubre 2020 Estuve a cargo de la gestión administrativa de la empresa, coordinación con bancos, clientes para la facturación y pagos, controlar las cuentas por cobrar y las cuentas por pagar, realizar el control del flujo de caja, trámites administrativos ante entidades públicas para la postulación en concursos públicos. GEOS INGENIEROS S.A.C. xv Empresa del sector minero especializada en la instalación de geomembranas y tuberías HDPE, contratista de Yanacocha y Goldfields con operaciones en Cajamarca. Administrador Junio 2016 - Febrero 2017 Control de planillas, control de ejecución de proyectos de instalación de geomembranas, SATELITAL TELECOMUNICACIONES S.A.C. Empresa prestadora de servicios para sector de TELECOMUNICACIONES, especializada en la instalación de infraestructura física de redes de transmisión Inalámbrica y Cableada. Encargada de la construcción de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica en la Zona centro del Perú. Supervisor de procesos y averías Junio 2015 - Febrero 2016 Lideré un equipo de trabajo a cargo del supervisor de procesos realizados en el área de operación y mantenimiento, supervisión de las labores ejecutadas por mantenimiento correctivo y preventivo de planta interna y planta externa de la red dorsal nacional de fibra óptica. FORMACIÓN PROFESIONAL ESAN GRADUATE SCHOOL OF BUSINESS 2019 - 2021 Maestría en Finanzas y Derecho Corporativo ESAN GRADUATE SCHOOL OF BUSINESS 2016 - 2016 Diplomado Internacional en Gerencia de proyectos UNIVERSIDAD NACIONAL DEL CENTRO DEL PERÚ 2009 - 2014 Licenciado en Administración de Empresas xvi RICARDO ANTONIO GÁLVEZ VARGAS Magíster (c) en Finanzas y Derecho Corporativo con 20 años de experiencia en la gran minería como jefe de Impuestos con amplia experiencia en planificación tributaria, elaboración de Estados Financieros, Normas Internacionales de Contabilidad, Reportes de Precios de Transferencia. Con altos valores éticos y morales, a cargo de un equipo productivo y con aspiraciones de crecimiento profesional. Miembro del Grupo Tributario de la Sociedad nacional de Minería. EXPERIENCIA PROFESIONAL SHOUGANG HIERRO PERÚ S.A.A. Empresa transnacional de capitales chinos de la gran minería que exporta 18 millones de toneladas de mineral de hierro anual. Jefe de Impuestos Febrero 2001 – A la fecha Labores desempeñadas: Planeamiento Tributario de la Empresa, elaboración de Declaraciones Juradas anuales, Estudios de Precios de Transferencia, control de costos tributarios, revisión de contratos y sus efectos tributarios, supervisión de la correcta aplicación de las normas tributarias en todas las áreas de la empresa, preparación de informes tributarios, control de efectos tributarios de las NIIF, reportes mensuales y anuales para la Gerencia General y a la Corporación. Encargado de atender y supervisar las Auditorias Tributarias realizadas por SUNAT. Miembro del equipo de trabajo del proyecto de expansión de la Empresa. SOCIEDAD QUÍMICA Y MINERA DE CHILE – SQM PERU S.A. Contador General. Mayo 1999 - Marzo 2000 Filial en Perú del Holding Mundial SQM, productor y comercializador de fertilizantes de especialidad (hidrosolubles) y químicos industriales. FORMACIÓN ACÁDEMICA Maestría en Finanzas y Derecho Corporativo 2018-2021 Universidad ESAN xvii Contado Público 1988 - 1993 Universidad Nacional Mayor de San Marcos IDIOMAS Inglés – Nivel avanzado MANEJO DE PROGRAMAS Microsoft Office – Nivel avanzado DATOS PERSONALES Casado con dos hijos, deportista Fecha de nacimiento: 23 de mayo 1968 xviii RESUMEN EJECUTIVO El presente trabajo de investigación estudia la aplicación de los contratos G2G para el desarrollo de proyectos de infraestructura en el Perú buscando entender y describir su operatividad, principales aportes, naturaleza jurídica y el marco legal aplicable. De igual forma, se explican los contratos G2G suscritos por el gobierno peruano a la fecha de la presente y; por último, se realiza una comparación de los casos en los que se deberían aplicar estos modelos de contratación, comparándolos con otros mecanismos de desarrollo de infraestructura empleados por el Estado peruano. La investigación es exploratoria, no experimental, siendo de tipo observacional retrospectivo, por tanto, se estudia cómo se han desarrollado los contratos G2G en el país. Asimismo, el método empleado es cualitativo, habiéndose realizado una revisión de literatura, entrevistas y análisis de documentación relacionada a los contratos G2G en el país. La metodología se basó en la revisión de literatura relacionada al tema, así como diferentes documentos emitidos por entidades públicas y privadas, además de cada uno de los contratos G2G obtenidos mediante el procedimiento de transparencia y acceso a la información pública. Asimismo, se estudió la normativa legal aplicable para el uso de los contratos G2G, participamos en cursos y seminarios de temas relacionados a la investigación y; por último, se realizaron entrevistas a profesionales con experiencia en la materia. De la revisión efectuada se identifica que los G2G deberían ser aplicados en proyectos que, por su naturaleza, envergadura y urgencia; el Estado se encuentre limitado de realizarlos, debido a que los G2G son estructuras contractuales complejas y con un alto costo de inversión para su ejecución. A su vez, se establece que los G2G son estructuras de contratos que permiten la prestación de servicios por parte de otro país y las empresas que este designe. pág. 1 CAPÍTULO I. INTRODUCCIÓN. 1.1. Introducción. El desarrollo de la infraestructura en el Perú ha tenido complicaciones durante toda su etapa republicana debido a múltiples factores entre los que podemos encontrar la poca capacidad técnica, los grandes casos de corrupción (caso club de la construcción, y Odebrecht), los intereses particulares de algunos políticos, entre otras razones. Por otro lado, el desarrollo de la infraestructura en cualquier país está íntimamente relacionado con el crecimiento económico; es así que, si el gobierno está luchando por generar oportunidades de desarrollo para sus ciudadanos, es importante para el Estado generar obras de infraestructura que sean sustentables y desarrolladas de la manera más eficiente posible. En este contexto, en el año 2015, Perú asumió el reto de organizar los Juegos Panamericanos y Parapanamericanos 2019 en la ciudad de Lima, para lo cual requirió desarrollar nueva infraestructura deportiva. Teniendo en cuenta que era la primera vez que el país organizaba un evento de estas características, fue prácticamente inevitable que en el camino se presentaran complicaciones e, incluso, en cierto momento se contempló la posibilidad de renunciar a la organización de dicho evento. Sin embargo, el 18 de Abril del 2017, se firmó con Reino Unido un contrato de gobierno a gobierno (“contrato G2G”) denominado “Entendimiento entre el Proyecto Especial para la Preparación y Desarrollo de los XVIII Juegos Panamericanos de 2019 y The Secretary of State for the Departament for International Trade relativo al apoyo y asistencia en la organización y entrega de los Juegos Panamericanos de 2019”, el cual marcaría un antes y después, no solo para la organización del evento, sino también para el desarrollo de proyectos de infraestructura en el Perú. Es así que, a la fecha de la publicación del presente trabajo de investigación, el gobierno peruano ha suscrito cinco contratos G2G relacionados con infraestructura. Considerando lo mencionado en los párrafos anteriores, el presente trabajo de investigación exploratoria se dispone a describir cómo funciona esta modalidad, cuáles son sus ventajas y desventajas, así como desarrollar interrogantes surgidas a partir del pág. 2 estudio de esta estructura. Para poder cumplir con dichas finalidades, se han revisado cuatro de los contratos G2G firmados por el Perú, lo cuales son el suscrito con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, tanto para la gestión del Programa de Reconstrucción con Cambios como para los Juegos Panamericanos y Parapanamericanos; el firmado con Francia para la construcción de los hospitales Antonio Lorena en Cusco y Sergio E. Bernales en Lima; y, el firmado con la República de Corea (Corea del Sur) para la construcción del Aeropuerto Internacional de Chincheros en Cusco. Según Graham Stuart (UK Government, 2020), ministro de exportaciones del Reino Unido, los contratos G2G son acuerdos de colaboración entre gobiernos que buscan proporcionar al país contratante tecnología, innovación y buenas prácticas internacionales que permitan la realización de obras en las cuales la contraparte carezca de experiencia en su gestión y ejecución. Como parte fundamental de la implementación de los contratos G2G se encuentra la transferencia del conocimiento del país contratado a favor del país contratante. Dicho país contratado es seleccionado precisamente por su experiencia en proyectos similares y de acuerdo a las directivas establecidas por el gobierno contratante. Es importante resaltar que estos contratos G2G tienen como objetivo principal brindar asistencia técnica y de gestión al país contratante con la finalidad de que el proyecto en cuestión sea ejecutado de la manera más idónea de acuerdo a las necesidades del gobierno contratante, proporcionando su experiencia en dicho rubro, así como la asistencia en la selección de los proveedores y contratistas encargados de ejecutar las obras correspondientes. Lo anteriormente mencionado representa un importante aporte para las futuras ejecuciones de proyectos en el país de destino. Esta colaboración entre gobiernos tiene como resultado el empleo por parte de las entidades públicas de distintos instrumentos y metodologías para la gestión y ejecución de proyectos, como la metodología de la PMO (Project Management Office), la metodología del BIM (Building Information Modeling), los contratos NEC (New Engineering Contract), entre otras. Por lo que, en el presente trabajo de investigación realizaremos un estudio sobre la trascendencia de los mismos para el desarrollo de la infraestructura en nuestro país. pág. 3 1.2. Metodología de la investigación 1.2.1. Planteamiento del problema. La inexperiencia del Estado para la gestión y ejecución de determinados proyectos de infraestructura ha conllevado demoras injustificadas, obras defectuosas y, en muchos casos, obras inconclusas. Ello, aunado a la corrupción e ineficiencia generalizada en el Estado, ha generado la necesidad de recurrir a un nuevo mecanismo como los contratos G2G que le permita desarrollar obras que representen mejoras en el país y, por ende, crecimiento económico y bienestar social. Según la Contraloría General de la República (Shack Yalta, Pérez Pinillos, & Portugal Lozano, 2020), los funcionarios a cargo de la construcción Hospital Lorena del Cusco, autorizaron al Consorcio brasileño OAS a realizar modificaciones al programa arquitectónico de la misma en incumplimiento del estudio de factibilidad y bases de la licitación, las cuales se presumen fueron sobrevalorados en la suma de 3 millones de soles. Posteriormente, OAS admitió haber pagado sobornos para la adjudicación de la licitación de la construcción del referido hospital. Al respecto, la Contraloría señala lo siguiente: De hecho, el valor referencial de la licitación del Hospital Lorena fue de 190 millones, 7 millones menos que el valor por el cual fue finalmente adjudicada. El equipo auditor identificó responsabilidades por presunta comisión de delito de colusión agravada en 18 funcionarios y servidores públicos; caso que actualmente viene siendo investigado en el 9no Despacho Transitorio de la Fiscalía Supraprovincial Corporativa Especializada en delitos de corrupción de funcionarios. (Shack Yalta, Pérez Pinillos, & Portugal Lozano, 2020, pág. 27). Por otro lado, Serebrisky y Suárez en una investigación publicada en el Banco Interamericano de Desarrollo (2019), señalan que, a pesar de haberse incrementado la inversión en infraestructura en América Latina y el Caribe, doce de los diecisiete países estudiados enfrentó una disminución en su índice de calidad entre los años 2000 y 2017, tal y como se puede observar a continuación: pág. 4 Figura 1: Relación del promedio de inversión y el cambio en la calidad de la infraestructura. Fuente: Serebrisky et al. (2018). Extraído de La provisión de servicios de infraestructura en América Latina y el Caribe, pág. 14. Bajo este escenario, los contratos G2G aparecen como una posible alternativa para optimizar la eficiencia de proyectos de infraestructura claves en el desarrollo de los países de la región, así como disminuir el riesgo de corrupción en obras públicas de infraestructura, motivo por el cual en el presente trabajo de investigación se han desarrollado las principales particularidades de este modelo contractual. 1.2.2. Objetivos generales y específicos. 1.2.2.1. Objetivo General. Estudiar la aplicación del contrato G2G para el desarrollo de la ejecución de proyectos de infraestructura en el Perú. 1.2.2.2. Objetivos Específicos. Identificar los principales aportes de los contratos G2G. Identificar en qué casos se debe aplicar modelos de contratación. Comparar otros mecanismos de contratación para la ejecución de los proyectos de infraestructura del Estado. Entender y describir la operatividad de los contratos G2G. pág. 5 Entender y describir la naturaleza jurídica y el marco legal aplicable a los contratos G2G. Estudiar y explicar los contratos G2G suscritos por el gobierno peruano a la fecha de la presente investigación. 1.2.3. Diseño de la Investigación. El diseño de investigación (Saunders, Philip, & Thornhill, 2019) es el plan general de cómo se responderá a las interrogantes de la investigación. El diseño contiene objetivos claros derivados de las preguntas de investigación en los cuales se especifican las fuentes de información utilizadas para recopilar datos. Asimismo, en el diseño se discuten como se sortearán las limitaciones que inevitablemente se encuentran en toda investigación. El diseño de investigación es no experimental, pues se realiza sin manipular deliberadamente las variables (Supo, 2018), así como transaccional o transversal, debido a que se recolectan datos en un solo momento en un tiempo único y; finalmente, descriptivo, ya que se recolectan datos sobre cada una de las variables y se reportan los datos obtenidos (Dzul, s.f.). En el caso de nuestra propuesta de tesis, pretendemos recolectar información a través de entrevistas y el análisis de documentos que son empleados por los contratos G2G en un momento determinado y específico, siendo nuestro propósito comprender y describir las variables que intervienen en los contratos G2G y el desarrollo de la infraestructura en el Perú. 1.2.4. Tipo de investigación. La investigación es de tipo observacional, es decir, consiste en la observación y registro de acontecimientos sin intervenir en el curso natural de estos, además de retrospectiva, pues se enfoca en hechos del pasado. Según Adams, Khan, & Raeside (2014), el estudio observacional puede tener un diseño prospectivo o retrospectivo. En caso el investigador comienza a observar, esperando los resultados es un diseño prospectivo; de lo contrario, si recopila datos de una vez y rastrea las diferencias en el pasado se trata de un diseño retrospectivo. De lo mencionado por los autores antes citados, podemos indicar que la presente investigación es de tipo observacional retrospectivo, debido a que observamos cómo se desarrollaron las contrataciones G2G en el país sin realizar intervención alguna. pág. 6 1.2.5. Método de investigación. De acuerdo a John W. Creswell y J. David Creswell (2018), los métodos cualitativos se basan en datos de texto e imágenes, teniendo pasos únicos en el análisis de datos y basándose en diversos diseños. El enfoque cualitativo (Creswel & Creswel, 2018) incluye comentarios del investigador sobre su papel y su autorreflexión. Es por ello que, en la presente investigación se plasman las reflexiones sobre la implementación de la modalidad G2G. El autor en mención también indica que la estructura de un proyecto cualitativo puede variar considerablemente de un estudio a otro. Corbetta (2010) indica que los resultados de la aplicación del método cualitativo son la presentación de los datos como fragmentos de entrevistas y textos. En ese sentido, en la presente investigación se citan las entrevistas realizadas a los profesionales seleccionados por la afinidad de sus líneas de carrera con el tema de investigación. Asimismo, indica que las investigaciones cualitativas derivan en la clasificación o tipología de las variables investigadas. Como se podrá apreciar en la presente investigación se incide en la clasificación de los contratos G2G basándonos en las características de cada uno de los contratos estudiados. 1.2.6. Técnicas e instrumentos de Recolección de Datos. En la presente tesis se recolectó información a través de entrevistas no estructuradas, las cuales, según Carlos Sabino (1992), son aquellas en la que existe un margen de libertad para formular las preguntas y respuestas. Por lo que se partió de la ficha de entrevistas elaborada para tales efectos consignada en el ANEXO 3: Fichas de entrevistas a profesionales, así como del análisis de documentos y el estudio de los mismos contratos G2G. El propósito es entender y describir las variables que intervienen en los referidos contratos. Del mismo modo, en el afán de lograr mayor comprensión del tema desarrollado en la presente tesis, se decidió llevar cursos de especialización en temas relacionados a la investigación. pág. 7 1.3. Alcances y limitaciones de la investigación. Según Hernández, Collado & Baptista (2014), las investigaciones de tipo descriptivo y exploratorio son aquellas que pretenden recabar información de manera independiente o conjunta sobre las variables de estudio, además de medir conceptos y definir sus variables. Por lo tanto, decimos también que el alcance de nuestra investigación es de tipo descriptivo, pues el trabajo de investigación responde a la necesidad no solo de conocer un concepto (contratos G2G), sino que también pretende describir los atributos de sus variables sin llegar a medir su correlación. pág. 8 CAPÍTULO II. MARCO DE REFERENCIA. 2.1. Revisión de literatura. Según Walter T. De Vries (2008), los contratos G2G son una figura relativamente reciente y de poco desarrollo en general, surgiendo inicialmente como un acuerdo que tiene como objetivo la implementación de aspectos técnicos en determinadas materias mediante la cooperación mutua entre países. Asimismo, destaca que se tratan de acuerdos de naturaleza colaborativa que implican coordinación entre diferentes entidades gubernamentales de los países participantes, así como privados y stakeholders. Aunque hay pocos estudios comparativos sobre G2G, en los estudios de casos reportados, los gerentes perciben los G2G como “jugar al ajedrez en diferentes tableros”, campos de juego donde se manejan intereses contradictorios y arreglos con valores ocultos o intangibles. Un aspecto central de los debates sobre G2G son las cuestiones de cooperación y coordinación entre las partes interesadas del sector público, la organización de intereses mutuos y la orquestación de la interoperabilidad de las oficinas administrativas. (De Vries, 2008, pág. 124). En ese sentido, Walter T. De Vries (2008) considera a los G2G como un tema poco explorado, surgiendo inicialmente como un acuerdo que tiene como objetivo la implementación de aspectos técnicos en determinadas materias mediante la cooperación mutua entre países. Por su parte, Andrea Realini (2004) coincide en que los G2G son un tema reciente, señalado que a la fecha no existe una definición de G2G ampliamente reconocida, siendo pocos los autores que han desarrollado contenido sobre este tema. Los Gobierno a Gobierno son una disciplina joven. La corta experiencia acumulada en estos pocos años no es suficiente para que los responsables extrapolen teorías ampliamente aceptadas a partir de las innumerables hipótesis formuladas. Muchas teorías se ocupan únicamente del aspecto técnico de la cooperación intergubernamental, otras, por el contrario, tratan de dar una visión más amplia que incluya cuestiones organizativas y culturales. Los diferentes enfoques de G2G surgen de la heterogeneidad para interpretar el rol de Gobierno a Gobierno. Hasta ahora, no existe una definición comúnmente aceptada y el dominio de los proyectos G2G aún no está claro. (Realini, 2004, pág. 10). Los primeros G2G denominados como tal surgieron en Europa enfocados principalmente en tecnología de la información a y transferencia de conocimientos en esta materia (E-government), siendo definidos por Walter T. De Vries (2008) como aquellos servicios empleados entre agencias gubernamentales mediante uso de tecnologías de la información y comunicación. De esta manera, el G2G de tecnología puede ser pág. 9 considerado como el antecedente más cercano a los G2G con objeto de desarrollar infraestructura. Asimismo, según Walter T. De Vries (2008), muchos G2G comprenden diferentes tipos de acuerdos a varios niveles, tales como los acuerdos técnicos, los acuerdos operativos sobre procedimientos, entre otros. De esta manera, dependiendo de la complejidad del G2G serán requeridos acuerdos adicionales que complementen los inicialmente suscritos. En cuanto a los G2G en el Perú, Juan Carlos Medina (2019) menciona que la normativa y doctrina sobre contratos G2G en el Perú no está muy desarrollada. No obstante, es de uso generalizado en el ámbito internacional, sirviendo para la procura de diferentes objetos contractuales, tales como la transferencia de tecnología, infraestructura, bienes complejos, entre otros; pero donde tradicionalmente ha tenido un mayor desarrollo es en el sector defensa, adquiriendo gran relevancia por permitir el comercio de servicios y material militar, debido a razones estratégicas y de seguridad. Es así que, en el año 2012, el Decreto Legislativo N. º 1128, el cual crea la agencia de compras de las fuerzas armadas, define a los contratos G2G como la “contratación en la cual de una parte intervienen un órgano u organismo de la administración pública del estado peruano y de la otra parte interviene un estado o una entidad del mismo”. Por su parte, Milagros Maraví (2020), indica que los contratos G2G no solo implican una tercerización de la contratación de obra pública, sino que, más allá de la infraestructura, se trata de una asesoría técnica especializada para la gestión de los procesos de contratación, así como para la formulación y ejecución de los proyectos. Estos contratos incluyen la provisión de bienes y servicios, la generación de capacidades a través de legados y planes de transferencia de conocimientos. Suma opinión Ernst & Young (2020) señalando que, con el G2G un gobierno contrata la provisión de bienes y servicios (incluyendo construcción) mediante un acuerdo directo con otro gobierno, el cual podrá ejecutar las prestaciones del contrato mediante una entidad gubernamental, empresas del Estado y/o empresas privadas del exterior. Asimismo, se trata de una herramienta empleada por los gobiernos con el fin de beneficiarse de asistencia técnica que cumpla con estándares internacionales, así como pág. 10 para mejorar capacidades de gestión en los grandes proyectos que pretenda ejecutar en el futuro. A decir de Juan Carlos Medina (2019), el empleo de los G2G, mediante el cual un Estado contrata bienes, servicios u obras que serán prestados por otro Estado conforme a los mecanismos y condiciones pactadas entre estos, permite que se logre una gran variedad de objetivos y beneficios para ambos Estados. Es así que, en el caso del Estado contratante, se genera el aprovechamiento de la experiencia y el know how del Estado contratista, así como la economía de escala, el acceso a proveedores internacionales en condiciones paritarias, el destaque de profesionales experimentados, entre otros. En el caso del Estado contratista, además de los ingresos y su presencia internacional, se destaca la apertura de nuevos mercados para sus empresas. Ello, sin perjuicio de que estos contratos abren la puerta a nuevas relaciones entre ambos Estados en un horizonte de colaboración internacional mutua a largo plazo. En esta misma línea Alessandro Marrone y Ester Sabatino (2020), mencionan que los contratos G2G aportan ventajas, tanto al país contratante como al contratado, contribuyendo a la construcción y fortalecimiento de una red de alianzas y asociaciones con Estados extranjeros. De esta manera, gracias al G2G, el Estado contratante recibe las garantías del otro gobierno respecto a la ejecución del contrato, lo que podría ser más ventajoso que el contrato que pueda celebrar directamente con la empresa proveedora. Justo Alberto Huerta Barajas (2017) menciona que la mayoría de los países europeos no poseen normativa específica que regule los contratos G2G, basándose su uso en principios generales de la regulación de contratación nacional. David Javier Sánchez (2018) señala que en Francia los G2G se manifiestan mediante la creación de una entidad de derecho privado controlada en un 51% por el gobierno francés, la cual suscribe los contratos G2G. Esta empresa llamada ODAS, constituida en el año 2008, está integrada por el gobierno francés y por las principales empresas de la industria de defensa francesa. Esta empresa se encarga de gestionar los contratos G2G como contratos comerciales, lo cual le permite mantener una ventaja sobre los Foreign Military Sales (FMS) pero sin las desventajas, especialmente presupuestarias, derivadas de los Tratados Comunitarios. pág. 11 David Javier Sánchez (Sánchez, 2018) precisa que las causas que destacan para contratar un G2G es que el Estado vendedor advierte una oportunidad para destinar recursos excedentes, mientras que para el Estado comprador genera posibilidad de adquirir competencias en defensa a precios alcanzables y convertirse en vía rápida de atención de requerimientos operativos prioritarios afrontando restricciones presupuestarias. Desde su perspectiva la Agencia de EE. UU. para el Desarrollo Internacional USAID (U.S. Agency for International Development - USAID, s.f.) manifiesta que, los G2G están sustentados en procedimientos y experiencias de un gobierno asociado que sugiere se implementen en el país contraparte e incluye afianzamiento de objetivos, así también, conseguir y sostener resultados en crecimiento cuantificables. Para ello establece métodos y políticas que direccionan ejecución y términos de las acciones G2G ejecutados mediante Estados asociados. Integra el riesgo de la agencia y procesos racionales que incentiven el adecuado uso de los métodos de los gobiernos socios para la prestación de asistencia, con el objeto de, disminuir requerimientos obligatorios de las G2G conservando la responsabilidad de conseguir resultados favorables. De la literatura revisada, se puede observar que algunos de los autores citados anteriormente coinciden en que el uso de los contratos G2G es extendido a nivel internacional; sin embargo, las referencias académicas que se pueden encontrar sobre contratos G2G en infraestructura son limitadas. 2.2. Desarrollo de la infraestructura en el país. Por otro lado, de acuerdo a un estudio realizado por la Universidad del Pacífico, titulado “Un Plan para salir de la pobreza: Plan Nacional de Infraestructura 2016 – 2025” (Bonifaz, Urrunaga, Aguirre, & Urquizo, 2015), la brecha de infraestructura en el Perú tiene en el corto plazo una diferencia de cinco años de retraso respecto a su capacidad potencial1. En este estudio se incluyó a 214 países, teniendo en cuenta factores como el desarrollo económico y las condiciones geográficas de cada país. El estudio determinó que la brecha de infraestructura a largo plazo es de 20 años, el mismo que compara la situación de nuestro país con la de otros países de la Alianza del 1 La capacidad potencial de desarrollo de infraestructura se determinó mediante un modelo econométrico desarrollado por la Universidad del Pacifico. pág. 12 Pacífico y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), a la cual el Perú aspira integrarse como miembro permanente. Por lo tanto, un problema medular que tiene el Perú para su desarrollo es la deficiencia o inexistencia de infraestructura (carreteras, puertos, aeropuertos, redes de telecomunicaciones, plantas de tratamientos de residuos, hospitales, colegios de educación primaria y secundaria, entre otros) que le permita generar oportunidades y diversificar su economía y, de esta manera, lograr el desarrollo que busca como país. Dentro de las causas de este retraso se pueden encontrar problemas estructurales como la corrupción, la ineficiencia del Estado en sus procesos de contrataciones, las dificultades y limitantes que podría representar cada una de las modalidades contractuales existentes, y las entidades estatales como el Gobierno nacional, los Gobiernos regionales, locales, OSCE, la Agencia de la Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSION), entre otras, encargadas del desarrollo de la infraestructura en nuestro país. En el presente trabajo de investigación estudiaremos los principales factores que afectan la ejecución de proyectos públicos, teniendo en cuenta que una de nuestras variables de investigación es el desarrollo de la infraestructura en el Perú y la relacionaremos con la segunda variable que son los contratos G2G como una posible alternativa de solución para este problema medular. 2.2.1. La importancia del desarrollo de infraestructura. Según un informe del Banco Interamericano de Desarrollo - BID (Cavallo & Powel , 2019), el impacto del desarrollo de infraestructura sobre la producción de un país es en promedio 3% para los países latinoamericanos como el Perú, por ello la importancia e interés del gobierno en desarrollar infraestructura de mayor calidad que pueda mejorar sus índices de productividad. pág. 13 Figura 2: Impacto del aumento en la eficiencia en los sectores de infraestructura sobre el crecimiento del PIB. Fuente: Cálculos del BID en base a Chisari, Mastronardi y Vila Martínez (2018). Notas: Las unidades en el gráfico son la diferencia en puntos porcentuales, del crecimiento del PIB, entre el escenario y el contractual en el año t+10. Por otro lado, la desinversión en el sector infraestructura afecta de manera negativa al PBI, en el caso peruano este impacto está por encima del promedio llegando a alcanzar los 100 puntos básicos porcentuales; es decir, para el Perú es crítico dejar de invertir en infraestructura. Figura 3: Impacto estimado de la desinversión en sectores de infraestructura en el PIB a nivel sectorial Fuente: Cálculos del BID en base a Chisari, Mastronardi y Vila Martínez (2018). Notas: Las unidades en el gráfico son la diferencia en puntos porcentuales, del crecimiento del PIB, entre el escenario y el contractual en el año t+10. pág. 14 Por otro lado, cabe recalcar que la inversión en infraestructura en su mayor medida es realizada por el sector privado. Como se puede observar en la siguiente figura, en los últimos años la inversión privada en el sector infraestructura se ha incrementado de una manera significativa en América Latina y el Caribe. Figura 4: Inversión privada en infraestructura en América Latina y el Caribe. Fuente: Cálculos del BID en base a IJ Global. En Latinoamérica y el Caribe, los proveedores de financiamiento para el desarrollo de infraestructura son principalmente los bancos, los cuales representan el 59% del total de inversión en infraestructura (Cavallo & Powel , 2019) Figura 5: Proveedores de financiamiento de infraestructura. Fuente: Cálculos del BID en base a IJ Global. Notas: Las proporciones se calculan utilizando los datos de 2014 a 2018. Se excluyen las fuentes oficiales de financiamiento de América Latina y el Caribe (bancos de desarrollo, otros bancos nacionales o estatales, empresas o agencias públicas), al igual que el financiamiento de pág. 15 infraestructura pública. La categoría “Otros” se refiere a los proveedores de financiación más pequeños en los que la clasificación fue menos clara. 2.2.2. Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad. La Política Nacional de Competitividad y Productividad fue aprobada mediante Decreto Supremo N.° 345-2018-EF (2018). Esta política considera que es necesaria la articulación de todas aquellas medidas, acciones, estrategias y esfuerzos realizados en pro de la generación de competitividad en el país. Asimismo, mediante Decreto Supremo N.º 237-2019-EF (2019), se aprueba el Plan Nacional de Competitividad, el cual establece como primer objetivo priorizar la planificación y articulación de los proyectos de inversión. El resumen ejecutivo del referido Plan Nacional de Competitividad y Productividad menciona lo siguiente: El primer objetivo priorizado (OP1) tiene como objetivo la mejora de la gestión y reducción de costos a lo largo del ciclo de proyectos de inversión pública a través de la implementación de la metodología de Modelamiento de la Información para Construcción (Building Information Modeling - BIM). Adicionalmente, el OP1 incluye un conjunto de medidas orientadas a la mejora de la contratación de obras públicas: PMO, Contratos Estándar para Asociación Público Privada (APP) y Contratos NEC que, rescatan las buenas prácticas y lecciones aprendidas de la implementación de proyectos de los Juegos Panamericanos. (Decreto Supremo N.° 237-2019-EF, 2019, pág. 5). La priorización de proyectos de infraestructura según el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (2019), fue redactada en tres grandes secciones para llegar a la clasificación final. En la primera sección, se establece la brecha de infraestructura en el país, la cual es equivalente a 363 mil millones de soles. En la segunda sección se desarrolla una metodología mediante la cual se logra priorizar los proyectos de mayor impacto en la competitividad y su desarrollo. Finalmente, en la tercera sección, presenta un mecanismo para la ejecución de 52 proyectos priorizados, en pro de la mejora de la competitividad nacional. Como podemos ver en los párrafos precedentes, el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad ha determinado parámetros para lograr cerrar la brecha de infraestructura en el país, resaltando que algunos de estos proyectos vienen siendo ejecutados por la modalidad de contratos G2G. pág. 16 2.3. Antecedentes históricos. 2.3.1. Contrato Grace y el desarrollo de la infraestructura ferroviaria. La historia del desarrollo de la infraestructura en el Perú republicano tiene como uno de sus antecedentes más relevantes, la suscripción del Contrato Grace en el año 1888, entre el gobierno peruano y el Comité Inglés de Tenedores de Bonos de la Deuda Externa del Perú. La finalidad del referido contrato era la restauración y construcción de ferrocarriles en suelo peruano, específicamente en los departamentos de Arequipa, Ancash, Puno, Ica, Lima, La Libertad, Lambayeque, Piura y la provincia constitucional del Callao. De esta manera, el Contrato Grace representa el primer acuerdo suscrito entre el gobierno peruano con una contraparte internacional el cual tendría como finalidad el desarrollo de infraestructura en nuestro país. Tras la independencia del Perú aconteció una fiebre ferroviaria que tuvo como fin unir la costa con la sierra con la finalidad de la explotación de recursos naturales y facilitar su traslado a las zonas costeras del país donde se comercializaban y consumían, la cual estuvo financiada, en su gran mayoría, por el apogeo del guano en nuestro país. Es así que, entre los años 1840 y 1879 y con el fin de continuar con estos proyectos ferroviarios, cuyos precios de construcción eran sumamente elevados, se generó una modalidad de empréstitos que tuvo como fuente los flujos futuros prevenientes de la venta del guano explotado mediante el monopolio Dreyfus, el cual se materializó a través de la emisión de bonos por parte del gobierno peruano. Esta situación se mantuvo hasta la Guerra con Chile lo cual agravó la elevada deuda externa del país, generando la imposibilidad de pago a los tenedores de los bonos que se emitieron para la construcción de los ferrocarriles. Ante esta situación, se propuso la firma de un acuerdo entre el gobierno peruano y el Comité Inglés de Tenedores de Bonos de la Deuda Externa del Perú en el cual los tenedores de los bonos se comprometan a terminar la construcción de las rutas ferroviarias pendientes. Fue dentro de esta perspectiva que se adoptó la solución propuesta por Grace, consistente en la entrega de los ferrocarriles por 66 años a los tenedores de bonos de la deuda peruana. Fue así que se entregaron los siguientes Ferrocarriles: Moliendo-Arequipa; Arequipa-Puno; Juliaca-Santa Rosa; Pisco-Ica; Callao- Chilca; Lima-Ancón; Chimbote-Suchiman; Pacasmayo-Yonan-Guadalupe; Salaverry-Trujillo-Ascope; y Paita-Piura (Pennano, 1979). pág. 17 Según el artículo de New York Times publicado el 22 de junio del año 1885 (New York Times, 1985), el contrato Grace tuvo como objetivo la construcción de ferrocarriles de aproximadamente una extensión de 50 millas que unieran el distrito de Chicla con las minas de plata ubicadas en Cerro de Pasco a través de La Oroya, la cual fue calculada inicialmente en un costo de 10 millones de dólares de esa época. Finalmente, el Contrato Grace, llamado así por haber sido redactado por el empresario británico Michael Paul Grace, se firmó el 25 de octubre de 1888 entre Perú, representado por el ministro de Hacienda, Ántero Aspíllaga, y el Comité Inglés de Tenedores de Bonos de la Deuda Externa del Perú, representada por el conde Lord Donoughmore, mediante el cual los tenedores de bonos se obligaban a construir y terminar los ferrocarriles de Mollendo-Arequipa; Arequipa-Puno; Juliaca-Santa Rosa; Pisco-Ica; Callao-Chilca; Lima-Ancón; Chimbote-Suchiman; Pacasmayo-Yonan- Guadalupe; Salaverry-Trujillo-Ascope; y Paita-Piura, a cambio de la explotación de dichos ferrocarriles por un plazo de 66 años, transcurridos los cuales fueron devueltos al Gobierno, así como las nuevas líneas de ferrocarriles construidas, para lo cual los bonistas ingleses crearon la compañía The Peruvian Corporation. 2.3.2. Contratos Offset y la transferencia de conocimiento. Las compensaciones industriales y sociales u Offset se tratan de acuerdos comerciales utilizadas principalmente por gobiernos, mediante los cuales el vendedor compensa al comprador con beneficios relacionados al valor desembolsado por el mismo. Estos contratos pueden contener armamento militar (naves aéreas, buques, tanques, entre otros) o bienes civiles (equipos electrónicos, plantas nucleares, entre otros) (Gil Canales & Elice Huecas, 1994). En el Perú, estos contratos se encuentran actualmente regulados a través de la Resolución Ministerial N.º 538-2020-DE/SG/VRD del 25 de setiembre de 2020 (Ministerio de Defensa, 2020), la cual aprobó la Directiva General N.º 018- 2020/MINDEF/SGN/VRD: "Directiva para normar las adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios para la defensa nacional en el Mercado Extranjero bajo la modalidad de Compensaciones Industriales y Sociales – Offset”. No obstante, no son una novedad en el país, pues tuvo como antecedente la Resolución Ministerial N.º 469-2011- DE/SG/VRD del 13 de mayo de 2011 (Ministerio de Defensa, 2011), la cual aprobó la pág. 18 Directiva General N.º 010-2011/MINDEF/SGN/VRD, llevando la misma denominación que la Directiva General del año 2020, que tiene a su vez otros antecedentes normativos. Es importante resaltar que ambas Directivas reconocen la existencia de dos tipos de offset. En primer lugar, los offset directos, definidos como aquellos en los que las compensaciones están directamente relacionadas con el bien, servicio, obra o consultoría, las cuales son otorgadas a una institución receptora del sector defensa, traduciéndose en un contrato específico. Finalmente, los offset indirectos son compensaciones no relacionadas con el bien, servicio, obra o consultoría, las cuales son otorgadas a entidades del Estado distintas al sector defensa y/o sector privado, materializándose en más de un contrato específico. En ambos casos el objetivo es la transferencia de conocimiento tecnológico, generar conocimiento tecnológico, la investigación científica, el desarrollo de tecnologías y la innovación tecnológica. Por su parte, el entonces Viceministro de Defensa del Perú, Jakke Valakivi Alvarez, en la “Conferencia de la Asociación Global Offset e Intercambio Comercial” (Defensa.com, s.f.), expuso sobre los inicios de los offset en el Perú y sus objetivos, los cuales consisten en la autosuficiencia en la vida útil de los equipos, beneficios para las industrias estratégicas, mejora de la capacidad industrial de entidades del sector defensa, así como el desarrollo socioeconómico en el Perú. Asimismo, es importante indicar que durante la vigencia de la Directiva General N.º 010-2011/MINDEF/SGN/VRD, se suscribieron programas offset con China, Alemania, Canadá, Francia, Corea del Sur, España, Grecia, Holanda, Italia, Inglaterra e Israel, los cuales tuvieron como objetivo, en su mayoría, el entrenamiento y capacitación, la transferencia de tecnología e infraestructura, de acuerdo a la siguiente figura: pág. 19 Figura 6: Distribución de los contratos offset en el Perú al año 2014. Fuente: Elaboración propia, en base al artículo de Defensa.com (Defensa.com, s.f.). Respecto al contrato offset con Corea del Sur, este tuvo como fin la coproducción y adquisición de veinte aviones modelo KT 1P Ungbi de instrucción con destino la Fuerza Aérea por el monto de 208.8 millones de dólares. Por su parte, el Contrato offset con Inglaterra consistió en la compra de cuatro modelos Hovercraft Griffon GH 2000TD y un programa avanzado de adiestramiento y pilotaje, así como un centro de mantenimiento. Este contrato fue destinado a la Marina de Guerra por el monto de 9.7 millones de dólares. En referencia al contrato offset suscrito con Italia, este tuvo como objetivo la adquisición de dos unidades de aviones de transporte modelo Alenia Aermacchi C 7 27J Spartan por la suma de 121.9 millones de dólares, el cual incluía el adiestramiento e implementación de un Centro de Diagnóstico Electrónico, siendo destinados a la Fuerza Aérea. Finalmente, el contrato offset con Rusia tuvo como fin la compra de veinticuatro helicópteros modelo Mi 171SH Hip H de transporte y combate por el monto 528 millones de dólares, el cual incluye coproducción de partes, simulador de vuelo y planta de fabricación de municiones. 7.45% 26.75% 26.46% 30.07% 8.09% 1.19% Co producción y fabricación de partes Transferencia de tecnología Infraestructura Entrenamiento y capacitación Licencias Negocios indirectos 0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00% 30.00% 35.00% DESTINO pág. 20 2.4. Naturaleza jurídica. La naturaleza jurídica de los contratos G2G resulta interesante de analizar, sobre todo teniendo en cuenta la falta de precisión en nuestro ordenamiento jurídico respecto a la terminología utilizada al momento de referirse a los mismos. Esta situación nos lleva a analizar la naturaleza jurídica de los mismos a fin de poder identificar cuál sería, a nuestro criterio, la denominación más apropiada para esta figura. El Texto Único Ordenado (T.Ú.O.) de la Ley N.º 30225, Ley de Contrataciones del Estado (Decreto Supremo N.º 082-2019-EF), alude a los contratos G2G de manera expresa con el término “contratación”, tal y como podemos observar a continuación: Artículo 5.- Supuestos excluidos del ámbito de aplicación sujetos a supervisión del OSCE" (…) e) Las contrataciones que realice el Estado Peruano con otro Estado. (…). No obstante, posteriormente, la Vigésimo Primera Disposición Final del T.Ú.O de la Ley de Contrataciones del Estado define los G2G como “contratos o convenios”. En ese sentido, en la referida disposición se establece la posibilidad de que el Estado peruano celebre un contrato o convenio con otro país a fin de que este último pueda encargarse de la prestación de los servicios a través de empresas públicas o privadas nacionales o extranjeras propuestas por el otro Estado, señalando lo siguiente: Vigésima Primera. Contratos de Estado a Estado (…) Los contratos o convenios pueden incluir cláusulas que contemplen: i) plan de transferencia de conocimientos relacionados con el objeto del acuerdo; ii) plan para el legado del país; iii) compromiso de implementar una Oficina de Gestión de Proyectos (PMO) cuando el objeto incluya la gestión de proyectos; y, iv) la obligación de remitir la documentación referida a la ejecución del contrato o convenio por parte del otro Estado (…). En esa misma línea, el Texto Único Ordenado de la Ley N.º 30556, “Ley que aprueba disposiciones de carácter extraordinario para las intervenciones del Gobierno Nacional frente a desastres y que dispone la creación de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios” (Decreto Supremo N.º 094-2018-PCM), en el numeral 7.7), estipula que la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (“ARCC”), Ministerios y Gobiernos regionales pueden “celebrar convenios de cargo con organismos internacionales para pág. 21 realizar las actuaciones preparatorias y/o el procedimiento de selección para la contratación de bienes, servicios u obras para implementar las intervenciones de El Plan” En primer lugar, es importante resaltar los antecedentes normativos de las menciones a los G2G. Es así que tenemos la Directiva N.º 002-2011-MINDEF/ SG/VRD, aprobada mediante Resolución Ministerial N.º 193-2011-DE/SG, la cual establece en el inciso c) del numeral 6.7), que para las contrataciones de gobierno a gobierno y/u organismos internacionales se realizarán en tres fases secuenciales de acuerdo a lo establecido en el inciso e) del numeral 6.1) “por tratarse de una negociación bilateral entre gobiernos o con organismos internacionales”. Un segundo antecedente normativo se puede encontrar en el Decreto Legislativo N.º 1128, Decreto Legislativo que crea la Agencia de Compras de las Fuerzas Armadas, publicada con fecha 07 de diciembre de 2012, en el cual se establece, dentro de los numerales 2) y 4) del artículo 4º, como funciones de la Agencia de Compras de las Fuerzas Armadas “ejecutar las contrataciones de gobierno a gobierno”. Aunado a ello, la Primera Disposición Complementaria Final del precitado Decreto Legislativo define a la contratación Gobierno a Gobierno como aquella en la cual interviene un Estado u órgano estatal, siendo su contraparte otro Estado u órgano estatal. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES PRIMERA.- Contratación de Gobierno a Gobierno Entiéndase como contratación de Gobierno a Gobierno, para efectos del presente Decreto Legislativo, a la contratación en la cual de una parte interviene un Órgano u Organismo de la Administración Pública del Estado peruano y de la otra parte interviene otro Estado o una Entidad del mismo. En este sentido, no existe unanimidad respecto a la denominación exacta de los G2G, pues mientras que el T.Ú.O. de la Ley de Contrataciones del Estado las denomina como “contratos” o “convenios”, el Decreto Legislativo N.º 1128 se refiere a ellos expresamente como “contratos”. Ahora bien, el artículo 1351º del Código Civil define a los contratos como “acuerdos” suscritos entre dos más partes que tienen como finalidad, entre otros, la creación de una relación jurídica patrimonial. Al respecto, es importante señalar que la definición de contrato otorgado por nuestro Código Civil es bastante similar a la de “acto jurídico”, previsto en el artículo 140º de dicho Código. Ello obedece a que el contrato es pág. 22 una especie del acto jurídico que actúa como género, siendo la única diferencia entre ambas figuras jurídicas el carácter patrimonial que debe tener el contrato para ser considerado como tal. A continuación, la transcripción de la definición de contrato establecida por el artículo 1351º de nuestro Código Civil: “Artículo 1351º.- El contrato es el acuerdo de dos o más partes para crear, regular, modificar o extinguir una relación jurídica patrimonial”. Al respecto, el reconocido profesor Manuel De La Puente y Lavalle (2007) indica que el uso del término “acuerdo” dentro de la definición normativa de contrato contenida en el precitado artículo del Código Civil peruano no fue el más preciso, debiendo utilizarse en su lugar el término “convenio”, dado que el mismo hace alusión a la creación de relaciones jurídicas de manera genérica, mientras que el “acuerdo” vendría a ser el resultado de la manifestación de voluntades de las partes, lo cual se traduce en un contrato: Llama la atención el uso de la palabra “acuerdo”, que no es utilizada por el Código en el campo contractual. Quizá habría sido más propio hablar de “convención”, que tiene un significado conocido en el lenguaje jurídico. (…) Se piensa actualmente que el acuerdo (sentido normativo) no es propiamente un contrato, sino un reglamento convencional en el que las partes fijan las pautas a las cuales se van a ceñir sus futuras relaciones, de manera tal que las obligaciones no surgen por razón del acuerdo, sino cuando se constituyan tales relaciones mediante sendos contratos. (De La Puente y La Valle, 2007, pág. 53). Por otro lado, en tanto, el contrato G2G se trata de una figura jurídica en la cual intervienen Estados, resulta pertinente repasar el concepto de Tratados Internacionales, establecidos en la Convención de Viena sobre Tratados Internaciones del 23 de mayo del año 1969 (Organización de las Naciones Unidas (ONU), 1969), ratificada por el Perú mediante el Decreto Supremo N.º 029‐2000‐RE del 14 de septiembre de 2000: PARTE I. Introducción 2. Términos empleados. 1. Para los efectos de la presente Convención: a) se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular. En apariencia, y de la lectura literal del artículo 2º de la Convención de Viena, los contratos G2G parecieran ser tratados. La particularidad de los G2G sería, entonces, el pág. 23 trasfondo patrimonial que posee, dado que los contratos G2G no se limitan únicamente a los Memorándum de Entendimiento suscrito entre países, sino, como veremos más adelante, implican contratos de gestión con las Oficinas de Gestión de Proyectos (PMO) por sus siglas en inglés) propuestas por el gobierno contratado, las cuales liderarán los proyectos de infraestructura encargados por el gobierno contratante. Estos contratos implican que dicho gobierno contratante deberá pagar al Project Management Office (PMO) propuesto por el país contratado una suma de dinero acordada entre las partes y reflejada en el respectivo contrato de gestión. En ese sentido, y por todo lo anteriormente mencionado, entendemos que el legislador, al momento de redactar la Vigésimo Primera Disposición Final del Texto Único Ordenado (T.Ú.O.) de la Ley N.º 30225, Ley de Contrataciones del Estado (Decreto Supremo N.º 082-2019-EF), tuvo como intención referirse a los G2G con los términos “contrato” y “convenio” como sinónimos. No obstante, consideramos que la redacción del referido artículo debió haberse referido a los G2G únicamente como “contratos” a fin de uniformizar el lenguaje jurídico y no crear confusión al respecto, sobre todo teniendo en cuenta que existían antecedentes normativos, tales como el Decreto Legislativo N.º 1128, que se refería a los mismos de manera expresa como contratos. 2.5. Marco jurídico. Se puede encontrar la regulación de los contratos G2G en la Vigésimo Primera Disposición Final del Texto Único Ordenado (T.Ú.O.) de la Ley N.º 30225, Ley de Contrataciones del Estado, en el cual se establece la posibilidad de que el Estado Peruano celebre un acuerdo con otro país para que este último, a través de empresas nacionales o extranjeras, pueda encargarse de la prestación de los servicios. Dicha norma señala que la contratación de Estado a Estado se regula bajo los alcances del comercio internacional y por las normas y principios del derecho internacional. No obstante, dado que la incorporación de esta figura se realiza en la Ley de Contrataciones del Estado, es importante precisar que a estos contratos no le son aplicables las disposiciones de la Ley de Contrataciones del Estado, sino lo establecido por las partes en el propio contrato. Sin embargo, están sujetos a la supervisión y control del Sistema Nacional de Control a cargo de la Contraloría General de la República, la pág. 24 cual supervisará las contrataciones realizadas por las entidades públicas desde la convocatoria hasta su culminación. Es así que se trata de una modalidad de contratación de inversión pública que se caracteriza por usar fondos públicos a diferencia de las Asociaciones público-privadas (APP), en la cual puede haber fondos privados y públicos, pudiéndose contratar bienes, servicios u obras que serán gestionados por otro gobierno, el cual puede contratar empresas nacionales o extranjeras para dicha finalidad. Las dos partes intervinientes en los contratos G2G son Estados, uno de los cuales ha sido elegido por el otro mediante un concurso previo internacional, en el cual se ha invitado a determinados países. El acuerdo se materializará mediante la intervención de empresas públicas o privadas que serán contratadas por el país elegido, destacándose por tratarse de un contrato de tipo colaborativo y de cooperación mutua. Entre las principales características que se puede resaltar en los contratos G2G es que los mismos no se encuentran bajo supervisión de la OSCE, pero sí de la Contraloría General de la República porque se emplean recursos públicos. Los contratos G2G se rigen por las normas privadas y el acuerdo entre las partes. Asimismo, suponen la intervención de una PMO o de gerenciamiento del proyecto, no tratándose de un contrato de obra pública ni de asociaciones pública-privadas. En cuanto a la asignación de riesgos, el diseño y construcción lo asume el contratista, mientras que el riesgo de financiamiento lo asume el cliente. En la práctica, existen cinco prestaciones que se suelen incluir en los contratos Gobierno a Gobierno en infraestructura: i) asistencia técnica, ii) PMO, iii) Procura (selección de proveedores), iv) transferencia de conocimiento y legado. pág. 25 CAPÍTULO III. LOS CONTRATOS G2G EN EL PERÚ Y EL MUNDO. 3.1. Los contratos G2G en el mundo. Los contratos entre gobiernos en el mundo son utilizados en distintos ámbitos, cuya aplicación va desde cooperaciones técnicas, donaciones, prestación de servicios, transferencia tecnológica, entre otros. Estos contratos surgen con el objetivo de solucionar las diferentes necesidades de las naciones que las emplean, para el caso de desarrollo de infraestructura son mayormente empleados en el mundo para la construcción de puentes, líneas de transmisión eléctrica o carreteras principalmente entre países que comparten frontera. En el mundo podemos encontrar algunos ejemplos de estos contratos de similar naturaleza a los firmados en el Perú, por ejemplo, en la guía de tratados bilaterales de España (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación de España, 2020) encontramos algunos convenios que suscribió dicho gobierno, entre ellos el “Convenio para la construcción de un túnel transpirenaico de Bielsa a Araugnouet”, firmado el 30 de marzo de 1962 entre los Gobiernos de Francia y España para la construcción de un túnel que conecta ambos países a través de los Montes Pirineos. Asimismo, podemos citar el convenio firmado entre el Gobierno de España y Portugal denominado “Convenio para la construcción de un puente internacional sobre el rio Guardiana” firmado el 02 de abril de 1970. En el mundo la colaboración entre gobiernos para el desarrollo de infraestructura compartida es usual, pues estas obras permiten integrar a las naciones hacia un objetivo en común y; además, representan la prueba tangible de una integración hacia la globalización. Uno de los casos más emblemáticos para ejemplificar los acuerdos entre gobiernos para el desarrollo de infraestructura es, sin lugar a dudas, el firmado para la construcción del Puente Oresund entre los gobiernos de Dinamarca y Suecia. Este proyecto, además, muestra una estructura compleja de contratos, producto de años de trabajo colaborativo entre las dos partes interesadas. En la Figura 7: Esquema de contrato para la ejecución del Puente Oresund. (Centre For Mega Projects In Trasport And Development, 2014), se puede notar la estructuración del trabajo colaborativo entre Dinamarca y Suecia en la ejecución de este proyecto emblemático, siendo que cada uno pág. 26 de los Estados tenía la administración del 50% del consorcio para la ejecución del proyecto; por un lado, el Gobierno de Dinamarca a través de la empresa estatal Sund & Baelt y, por la parte del Gobierno de Suecia, las Administradoras de Carreteras y Ferrocarriles. Figura 7: Esquema de contrato para la ejecución del Puente Oresund. Fuente: Extraído de la página web Omega Centre, Bartlett School of Planning (BSP) del University College London (UCL) (figura 8). La colaboración intergubernamental es muy usual y se da a través de tratados, convenios o estructuras contractuales complejas y se desarrolla en muchos casos por el interés conjunto de los gobiernos. Sin embargo, en el caso específico de aquellos contratos G2G que analizaremos podemos encontrar que cuentan con ciertas características particulares, por ejemplo, contienen cláusulas que refieren a la transferencia de conocimiento. Además, son contratos cuyo interés de construcción surge de un gobierno y se busca el convenio para la ejecución del proyecto, es así, que el interés de construcción es de una de las partes mientras que el interés de la otra parte es de distinta naturaleza (comercial, impacto social, etc.). pág. 27 3.1.1. Los contratos G2G en Latinoamérica. La experiencia en Latinoamérica para este tipo de contratos no es muy nutrida, no obstante ello, encontramos algunos ejemplos de ejecución muy parecidos a los que se evalúan en esta tesis. En primer lugar, en Colombia encontramos un acuerdo de cooperación con el Reino Unido para el desarrollo de infraestructura, la mayoría de ellos bajo la modalidad de concesiones, asociaciones público-privadas, obras públicas, entre otros. Si bien Colombia no tiene la modalidad de contratos G2G para el desarrollo de infraestructura, se puede encontrar contratos G2G en el sector Defensa. Asimismo, Colombia ha firmado un contrato G2G con Estados Unidos de América para la transferencia de conocimientos y tecnología militar denominado “Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los Gobiernos de la república de Colombia y los Estados Unidos de América”, el cual fue firmado el 30 de octubre del 2009, contando con una duración de diez años y es prorrogable cada vez por diez años adicionales. Si bien no es un contrato G2G estrictamente de construcción, se trata de un convenio colaborativo donde las partes tienen beneficios según sus prioridades. De esta manera, la República de Colombia recibe asistencia técnica en seguridad, ayuda en inteligencia contra el narcotráfico, delincuencia organizada transnacional y terrorismo y, por el lado de los Estados Unidos de América, limitan la entrada a su país de contrabando de drogas no legales o proscritas, aunque no se manifieste explícitamente en el documento. Entre los G2G para el desarrollo de infraestructura en Colombia se puede citar al firmado por Colombia (Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2021), denominado “Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para la cooperación en la construcción del sector en Colombia de la carretera del Tapón del Darién”, suscrito el 06 de mayo de 1971. Por su parte, en Chile no existen contratos G2G, sin embargo, dicho Gobierno ha aplicado los contratos bajo la modalidad de concesiones eficientemente, razón por la cual no es necesario la aplicación de contratos bajo la modalidad de G2G para el desarrollo de pág. 28 su infraestructura, según el análisis de gobernanza de infraestructura de Chile realizado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos - OCDE (2017): “Los convenios bajo el sistema de concesiones en Chile han logrado el mantenimiento de la calidad de la infraestructura y se debería aplicar un enfoque similarmente sostenible a la gestión de todos Activos”. (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, 2017, pág. 16). En el caso peruano, los contratos G2G que permiten el desarrollo de infraestructura no son una novedad. De hecho, el contrato firmado en el Gobierno del entonces presidente Ollanta Humala para la adquisición del primer satélite con el gobierno francés incluía la construcción de la infraestructura del Centro Nacional de Operaciones de Imágenes Satelitales (CNOIS). Sin embargo, no estaríamos en el caso de un contrato G2G para la gestión de la construcción de infraestructura, sino ante un G2G para transferencia tecnológica. Figura 8: Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial Fuente: Imagen extraída de https://www.gob.pe/conida 3.2. Contratos Gobierno a Gobierno. Los contratos G2G son suscritos entre un país contratante y otro país contratado con el fin de que se encargue de la gestión y asesoría técnica de un determinado proyecto de gran envergadura, necesidad e impacto social, debido a su conocimiento y experiencia adquirida en anteriores proyectos de similar naturaleza. Dicho Estado contratado designa a una PMO, la cual se encarga de prestar asistencia técnica en procura y gestión, así como recomendar al Estado contratante a los proveedores que se encargarán de la ejecución del pág. 29 proyecto. De esta manera, la PMO del Estado contratante podrá suscribir el respectivo contrato de ejecución con el proveedor recomendado por el Estado contratado. La contratación de un gobierno inicia con el lanzamiento del proceso de selección por parte del gobierno interesado. Seguidamente, los países que deseen participar en el proceso presentan sus propuestas técnico-económicas iniciales al gobierno contratante. Tras ello, se realizan dos presentaciones finales en los que el país interesado en contratar revisa dichas propuestas escogiendo aquella más adecuada a sus objetivos y necesidades, así como a la que más se ajusta a sus propios criterios de selección; por último, se realiza la adjudicación del proyecto al país seleccionado formalizándose con la suscripción del respectivo contrato. Figura 9: Proceso de selección del país en un contrato G2G. Fuente: Extraído de https://caretas.pe/nacional/contratos-de-gobierno-a-gobierno-por-cuatro- proyectos-se-firmaran-en-el-primer-semestre-de-2021/. Una característica fundamental en estos contratos es la existencia de una cláusula que contempla la transferencia de conocimiento a favor del Estado contratante, pues ello le permitirá poder desarrollar en el futuro otros proyectos similares sin la necesidad de la suscripción de un contrato G2G dado que ya habrá adquirido el know how necesario para poder llevarlos a cabo por su propia cuenta. Otra de sus características más importantes es su espíritu colaborativo, pues ello facilita una ejecución más eficiente de los proyectos, así como una efectiva transferencia de conocimientos (EY, 2020). pág. 30 Figura 10: Operatividad de los G2G. Fuente: Masterclass especializado contratos gobierno a gobierno del 01 de julio del 2021. A continuación, procederemos a detallar los G2G firmados por el Perú a los cuales tuvimos acceso mediante el procedimiento establecido por la Ley N.º 27806 - Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Asimismo, los clasificamos de acuerdo con sus características para tener una mejor comprensión de los mismos. Por otro lado, estudiamos los G2G entendiéndolos más allá de un simple contrato pues estos en la realidad implican una estructura contractual que, a su vez, comprende el uso de herramientas y metodologías que forman parte de la transferencia de conocimiento. 3.2.1. Tipos de Contratos. Del análisis realizado podemos identificar que dentro de la estructura de los G2G existen dos modalidades de contratos y los hemos clasificado, en primer lugar, por aquellos que se originan de un acuerdo de mutuo entendimiento entre dos gobiernos, los cuales contienen clausulas marco con la finalidad de alcanzar el objetivo de colaboración y cooperación mutua, de acuerdo a lo establecido en dicho documento y; en segundo Definición de la estrategia: Asesor técnico del Estado peruano Estado peruano PMO Ingeniero Estado extranjero Oficina de Gestión de Proyectos (PMO) * Elección del contrato estandarizado (FIDIC/NEC) * Sistema de entrega de proyecto (PDS) Contratista 1 Contratista 2 Contratista 3 Contratista 4 Contrato G2G pág. 31 lugar, contratos específicos que contienen cláusulas relacionadas con la gestión y asistencia técnica del proyecto. Por otro lado, en algunos casos, los acuerdos de mutuo entendimiento son antecedentes de los contratos de gestión y asistencia técnica de las obras de infraestructura, tal como es el caso de los contratos G2G de los Juegos Panamericanos y el de Reconstrucción con Cambios los cuales, a su vez, derivan en contratos más específicos como los Acuerdos de Implementación o contratos operativos. Tal y como se puede ver en el siguiente cuadro, los contratos G2G que se originan de un acuerdo de mutuo entendimiento contienen cláusulas genéricas mientras que los otros contratos contienen cláusulas más específicas. Tabla 1: Comparativo de contenido de los G2G en modalidad mutuo entendimiento y contrato. MUTUO ENTENDIMIENTO CONTRATO UK UK FRANCIA COREA PANAMERICANOS ARCC PRONIS MTC SECCIONES PARRAFOS CLAUSULAS CLAUSULAS Definiciones Objetivo Antecedentes Antecedentes Alcance Formas de cooperación Definiciones Definiciones Modelos de ejecución de línea de alcance Foros para la cooperación Objeto del contrato Objeto del contrato Disposiciones sobre la gestión Principios rectores PMO De KOTR KAC y la PMO Transferencia de conocimiento Confidencialidad Alcances del servicio Alcance del servicio Disposiciones Financieras Financiamiento de programa Plazo de servicio Plazo del servicio Derechos Aduaneros tributarios solución de controversias Monto de contrato y forma de pago Monto d de servicios Diferencias con respecto a la interpretación Entrada en vigencia y duración Obligaciones de las partes Obligaciones de las partes Estatus Jurídico Variación Garantías Garantías Duración, Modificación y Finalización Resolución y terminación Instalación de Oficinas Instalación de oficinas DERIVA EN DOS TIPOS DE IMPLEMENTING ARRENGEMENT transparencia e integridad Cambio de personal propuesto Estrategia de comunicación Misceláneos Penalidades Coordinación con CORPAC S.A. DERIVA EN UN CONTRATO OPERATIVO solución de controversias Cambio de personal propuesto Confidencialidad Penalidades resolución Caso fortuito o fuerza mayor solución de controversias pág. 32 Fuente: elaboración propia a partir de la revisión de los contratos G2G suscritos por el Perú. 3.2.2. Contratos G2G en infraestructura suscritos por el Perú. El Perú ha firmado múltiples contratos G2G para el desarrollo de distintos proyectos de infraestructura, los mismos que detallamos a continuación: Cambio de alcance Confidencialidad Suspensión y resolución Resolución Anticorrupción Anticorrupción Responsabilidad e indemnidad Responsabilidad Modificaciones del contrato Modificaciones del contrato Propiedad intelectual Propiedad intelectual transferencia de conocimientos y legado Transferencia de conocimiento Notificaciones Transferencia de bienes Transferencia de Bienes Notificaciones Liquidación de contrato pág. 33 Tabla 2: Contratos G2G firmados por el Perú para proyectos de infraestructura CONTRATO G2G GOB TIPO DE ACUERDO OBJETIVO PLAZO MONTO DEL CONTRATO (Millones) FECHA DE FIRMA CONTRAPARTE MONTO DE LA OBRA (Millones) Preparación y Desarrollo de los XVIII Juegos Panamericanos del 2019 Reino Unido MoU Ejecución de los Juegos Panamericanos y Parapanamericanos Durante el Programa Lima 2019 - 18/4/2017 Departamento de Comercio Internacional del Reino Unido de Gran Bretaña (UK DIT) S/4,000 Ejecución del Plan Integral de Reconstrucción con Cambios Reino Unido MoU Ejecutar el programa para la reconstrucción con cambios Hasta el 30 de abril del 2022 - 22/6/2020 Departamento de Comercio Internacional del Reino Unido de Gran Bretaña (UK DIT) S/ 25,655 Mejoramiento y Ampliación de los Servicios de Salud del Hospital Nacional Sergio E. Bernales y del Hospital Antonio Lorena, Cusco Francia Contrato Ejecución de los Proyectos de inversión Hospital nacional Sergio E Bernales y Antonio Lorena 34 meses a partir del día siguiente de la entrega del adelanto estipulado en el contrato US$19 27/6/2020 CONSORCIO EGIS AP- HPi US$270 Ejecución del proyecto de inversión, mejoramiento y ampliación del servicio aeroportuario del nuevo aeropuerto internacional de Chinchero - Cusco Corea Contrato La ejecución del Proyecto del Aeropuerto internacional de Chinchero-Cusco (AICC). 60 meses contados a partir del octavo día de la firma del contrato US$30 24/10/2019 Consorcio, Korea Trade Investment Promotion Agency y Korea Airport Corporation S/ 2,432 Fuente: Elaboración propia en base a la información de los contratos G2G solicitados por Ley de Acceso a la Información Pública. pág. 34 3.2.3. Contrato para los Juegos Panamericanos y Parapanamericanos. “Entendimiento Entre el Proyecto Especial Para la Preparación y Desarrollo de los XVIII Juegos Panamericanos del 2019 y The Secretary of State for the Department for International Trade Relativo al Apoyo y Asistencia en la Organización y Entrega de los Juegos Panamericanos de 2019” (Proyecto Especial para la Preparación y Desarrollo de los XVIII Juegos Panamericanos del 2019, 2017) El año 2013, la ciudad de Lima fue seleccionada como la sede de los Juegos Panamericanos 2019, por lo que a fin de celebrar este evento, el Estado necesitaba invertir en la construcción de las sedes; sin embargo, al año 2016, los avances en ejecución de las sedes eran mínimos y, según los titulares de los diarios peruanos, el desarrollo de este evento estaba en peligro. El mismo año y con la presencia del fenómeno El Niño2, el cual afectó a la región norte del Perú, se comenzó a cuestionar la inversión en esta infraestructura, pues en ese momento se veía con mayor prioridad la reconstrucción del norte del país perjudicado por este fenómeno natural. En ese momento, el diario El Comercio (2016) publicaba titulares como “Juegos Panamericanos Lima 2019: ¿corre peligro su organización?”. En el año 2017 se firmaría el acuerdo entre los Gobiernos de Perú y Reino Unido para la ejecución de los proyectos de infraestructura en el que se buscaba aprovechar la experiencia del Reino Unido en la ejecución de este tipo de proyectos, producto de este acuerdo se abrió la posibilidad de ejecutar otros proyectos bajo esta misma modalidad. 2 Caracterizado por el cambio de temperatura en forma interanual en las aguas del norte del Perú generando lluvias torrenciales, desborde de ríos, etc. (Martínez & Takahashi, 2017). pág. 35 Figura 11: Esquema de Contrato G2G para los Juegos Panamericanos y Parapanamericanos Lima 2019. Fuente: Elaboración Propia en base al Entendimiento Entre el Proyecto Especial para la Preparación y Desarrollo de los XVIII Juegos Panamericanos del 2019 y The Secretary of State for the Department for International Trade. En la figura anterior se puede visualizar el esquema de Contrato G2G para los Juegos Panamericanos, en el cual existe una relación horizontal entre el Reino Unido e Irlanda del Norte y el gobierno peruano. A su vez, se puede observar que este contrato deriva en un Acuerdo de Implementación que, según la finalidad, puede clasificarse como Modelo 0 ó Modelo 1. De esta manera, este acuerdo trajo consigo una serie de cambios en la forma de ejecutar los proyectos públicos, pues implementaba contratos estandarizados que no eran una novedad en el Perú, dado que el FIDIC (International Federation of Consulting Engineers) ya se había empleado en otros proyectos del país. Esta modalidad emplea una serie de herramientas de gestión y ejecución como son el BIM (Building Information Modeling), VDC (Virtual Design Construction) e IPD (Integrated Project Delivery). G 2 G pág. 36 Todo esto no era novedad para algunas empresas privadas, incluso la ejecución de la sede del Banco de la Nación se había realizado empleando el BIM como una herramienta. Sin embargo, era una novedad para la ejecución de proyectos públicos. Es así que esta modalidad es ejecutada en una gama de proyectos entre los que podemos listar: Juegos Panamericanos, Reconstrucción con cambios, construcción de los hospitales Antonio Lorena de Cusco y Sergio Bernales de Collique y construcción del aeropuerto internacional de Chincheros. 3.2.4. Contrato para la Reconstrucción con Cambios. “Memorándum de Entendimiento Entre el Departamento de Comercio Internacional del Gobierno de Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios del Gobierno del Perú Referente al Plan Integran de Reconstrucción con Cambios (Autoridad para la Reconstrucción con Cambios, 2020)” La Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC) es una entidad adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros, creada el 25 de abril del 2017 por Ley N.º 30556, a fin de reconstruir la infraestructura dañada por el Fenómeno “El Niño”, para ello se creó el Plan Integral de Reconstrucción con Cambios (PIRCC) con la misión principal de liderar el diseño, ejecución y supervisión de la rehabilitación, reposición, reconstrucción y construcción de la infraestructura dañada por “El Niño”. Con el objetivo señalado en el párrafo anterior, se firmó el contrato G2G con el Reino Unido e Irlanda del Norte, el cual presenta a Perú empresas con experiencia previa en operaciones de similar envergadura, complejidad e impacto nacional. De acuerdo al artículo 1º de la Ley de Contrataciones del Estado, Ley N.º 30225, la finalidad de la misma es el establecimiento de normas orientadas a maximizar los recursos públicos que se invierten por parte del Estado peruano y así obtener resultados óptimos en el cumplimiento de los fines públicos. No obstante, la Ley de Contrataciones del Estado tiene limitaciones e indirectamente