Actualización del valor de la deuda agraria Análisis legal de las resoluciones del Tribunal Constitucional Gerencia para el desarrollo75 César Martínez Daniel Flores Renzo Henríquez Pío Salazar Actualización del valor de la deuda agraria Análisis legal de las resoluciones del Tribunal Constitucional Actualización del valor de la deuda agraria Análisis legal de las resoluciones del Tribunal Constitucional César Martínez • Daniel Flores • Renzo Henríquez Pío Salazar Actualización del valor de la deuda agraria Análisis legal de las resoluciones del Tribunal Constitucional Actualización del valor de la deuda agraria: análisis legal de las resoluciones del Tribunal Constitucional ISBN: 978-612-4110-89-4 Serie Gerencia para el Desarrollo 75 © César Martínez, Daniel Flores, Renzo Henríquez, Pío Salazar, 2018 © Universidad ESAN, 2018 Av. Alonso de Molina 1652, Surco, Lima-Perú www.esan.edu.pe esanediciones@esan.edu.pe Primera edición digital Lima, agosto del 2018 Dirección eDitorial Ada Ampuero corrección técnica José Lumbreras corrección De estilo y eDición Rosa Díaz Diseño De carátula Alexander Forsyth Diseño de interiores y diagramación Ana María Tessey PublicaDo Agosto del 2018 Índice Introducción 7 Capítulo 1. Marco teórico 12 1. Marco conceptual 12 1.1. Los bonos 12 1.2. La reforma agraria 14 1.3. El Tribunal Constitucional 15 2. Marco contextual 16 2.1. El proceso de reforma agraria en el Perú 16 2.1.1. Antecedentes históricos y políticos 17 2.1.2. La reforma agraria del Gobierno Revolucionario 19 de la Fuerza Armada 2.1.3. Impacto sobre el marco normativo 20 2.2. El pago de la tierra expropiada con bonos 24 2.2.1. Experiencias previas en América Latina 25 2.2.2. El caso peruano 25 Capítulo 2. Los bonos impagos de la deuda agraria 27 1. Principales causas de la pérdida de valor 27 y de la falta de pago, 1980-1990 1.1. La inflación y la devaluación monetaria 28 1.2. Los cambios de moneda 29 1.3. El surgimiento del terrorismo y el conflicto armado interno 30 1.4. La deuda externa 31 2. Tratamiento estatal, 1991-2001 31 2.1. Normas legales emitidas en la década de 1990 32 2.2. Normas legales emitidas en la década de 2000 36 3. Situación actual, 2001-2017 39 3.1. La actualización del valor de la deuda agraria 39 3.2. La demanda de Gramercy 42 3.3. La controversia por el método de valorización 44 Capítulo 3. Las decisiones del Tribunal Constitucional 46 en relación con el método de actualización del valor de los bonos de la deuda agraria 1. La valorización de obligaciones dinerarias de acuerdo 47 con el Código Civil 1.1. Principio nominalista 49 1.2. Principio valorista 50 1.2.1. Las cláusulas valoristas 51 1.2.2. Las obligaciones de valor 53 2. La valorización de la deuda agraria de acuerdo 55 con el derecho positivo 2.1. Sentencia del Tribunal Constitucional de 2001 55 2.2. Resolución del Tribunal Constitucional de 2013 58 2.3. Análisis comparativo de los métodos de actualización 64 del valor de los bonos 2.3.1. Método de dolarización 65 2.3.2. Método de utilización del índice de precios 65 al consumidor 2.3.3. Método de indexación de obligaciones 66 2.3.4. Método establecido por el Tribunal Constitucional 67 3. El carácter de las sentencias del Tribunal Constitucional 69 de acuerdo con la doctrina 4. Límites a las facultades del Tribunal Constitucional 72 de acuerdo con la jurisprudencia 4.1. Potestad del Tribunal Constitucional de autorrevisar 72 sus propias decisiones 4.1.1. Caso Panamericana Televisión 74 4.1.2. Caso Cardoza Jiménez 76 4.1.3. Caso El Frontón 77 Capítulo 4. Análisis de la autorrevisión en la sentencia 79 del Tribunal Constitucional de 2013 1. Revisión de la sentencia anterior 79 2. La motivación 81 2.1. La obligación del Tribunal Constitucional 82 de respetar el deber de motivación 2.2. Infracción al deber de motivación 85 3. La congruencia 88 3.1. La obligación del Tribunal Constitucional 88 de respetar el principio de congruencia 3.2. Vulneración al principio de congruencia 92 Conclusiones 94 Bibliografía 97 Sobre los autores 102 Introducción En 1969, a partir de la expropiación de tierras en el marco del proceso de reforma agraria realizado por el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada, surgieron las figuras legales de la deuda agraria y de los bonos con los que se pretendía pagarla. Sin embargo, en la práctica, los tenedo- res nunca pudieron hacer efectivos los bonos pues en la década de 1980 la inflación pulverizó su valor y el Estado dejó de honrarlos. Así, tras más de cuatro décadas, la mayor parte del valor de esos bonos no ha sido pagada, lo que ha generado el creciente reclamo de los expropiados. El tratamiento de la deuda soberana es un factor determinante en la economía de una nación, en especial en tiempos de globalización y expan- sión económica de los países emergentes. Por esta razón, la deuda de los bonos de la reforma agraria debería ser honrada bajo los parámetros que el Estado peruano dispuso desde su origen. Asimismo, las consecuencias económicas derivadas de dicho pago deberían asumirse y manejarse bajo criterios legales objetivos. Solo en la década de 1990 los reclamos de los tenedores de bonos em- pezaron a ser atendidos por el Congreso de la República el cual, en 1996, aprobó una norma legal que estableció la forma en que se sustanciarían los procesos de expropiación para fines de reforma agraria y de afectación de terrenos rústicos1 y que estipuló que los bonos de la deuda agraria fueran pagados a su valor nominal. 1. Ley 26597, del 10 de abril de 1996. 8 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA Esta decisión no satisfizo a los tenedores quienes, inmediatamente, y a través del Colegio de Ingenieros del Perú (CIP), plantearon una demanda de inconstitucionalidad2 ante el Tribunal Constitucional (TC), instancia que en 2001 declaró la inconstitucionalidad de la ley que estipulaba que los bonos de la deuda agraria fueran pagados a valor nominal (sentencia TC 20013). Dicha decisión, sin embargo, se limitaba a recusar en lo jurídico aquella forma de pago nominal y establecía que los bonos debían necesariamente pagarse conforme a un criterio que permitiese la actualización de su valor al momento de pago, pero sin determinar los criterios técnicos mediante los cuales el Estado debería actualizar el valor de estos instrumentos. Ante este vacío, el CIP formuló un nuevo recurso al TC, esta vez de ejecución4 de la sentencia TC 2001, que esta instancia máxima resolvió dos años después (resolución TC 20135) disponiendo que se aplicase un método de dolarización, junto con una tasa de interés, para la actualización del valor de los bonos de la deuda agraria. Con esta base, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), en 2014 y en 2017, determinó la forma de reconocimiento, valorización y pago de los bonos de la deuda agraria. La existencia de más de una controversia en relación con los funda- mentos en los que se basó esta nueva decisión adoptada por el TC, que determinó el método vigente para la actualización del valor de los bonos de la deuda agraria y el procedimiento para el cálculo de su pago, motivó el interés en realizar un análisis que permita definir de manera objetiva si, en efecto, tal decisión fue efectuada al amparo de los deberes y las atribu- ciones establecidos por ley. Por ello, el objetivo principal de este estudio es determinar si la resolución TC 2013 fue emitida conforme a los deberes y las atribuciones del TC. La investigación recurrió al método cualitativo, el cual permite com- prender la realidad de un fenómeno específico a través de modelos que explican sus causas o motivos. Según Taylor y Bogdan, la investigación cualitativa es «… la investigación que produce datos descriptivos: las propias 2. CIP, Demanda ante el TC del 20 de diciembre de 1996, Expediente 22-1996-PI/TC. 3. TC, Sentencia del 15 de marzo de 2001, Expediente 22-1996-PI/TC. 4. CIP, Solicitud ante el TC, del 5 de octubre de 2011, Expediente 22-1996-PI/TC. 5. TC, Resolución del 16 de julio de 2013, Expediente 22-1996-PI/TC. 9 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA palabras de las personas, habladas o escritas, y la conducta observable» (1987, 20). Por consiguiente, la investigación cualitativa está relacionada con la interpretación de fenómenos sociales específicos desde la perspectiva de los actores involucrados. Con esta perspectiva se realizará un examen legal de la resolución TC 2013 con la Constitución Política del Estado, la ley, la jurisprudencia y demás fuentes del derecho como herramientas principales. Este examen permitirá no solo entender el enfoque del presente estudio en sus princi- pales dimensiones sino, finalmente, determinar si la resolución fue emitida respetando las atribuciones y los deberes del TC. El presente estudio es una investigación pura, ya que hará un aporte a la discusión sobre la validez de la decisión adoptada por el TC respecto del método de actualización del valor de los bonos de la deuda agraria. Como principal medio de investigación se ha empleado la revisión do- cumental, la cual comprende el análisis de diferentes documentos escritos. Así lo explica un reconocido especialista, quien propone que este medio es «… un proceso basado en la búsqueda, recuperación, análisis, crítica e interpretación de datos secundarios, es decir, los obtenidos y registrados por otros investigadores en fuentes documentales: impresas, audiovisuales o electrónicas» (Arias, 2006, 23). Primero, los documentos recopilados se clasificaron de acuerdo con su tema y relevancia para el análisis de la investigación; luego, se extrajeron en fichas conceptuales aquellos contenidos que servirían para conseguir los objetivos trazados previamente. Esta información fue materia de un pormenorizado estudio de carácter objetivo que se mantuvo desde el inicio de la investigación hasta la comprobación de la hipótesis. Conforme a lo señalado, en el proceso de investigación se han utiliza- do diversos documentos que son resultado de otras investigaciones y de reflexiones teóricas, lo cual representa la base teórica del objeto de inves- tigación (Morales, 2003). Como fuente complementaria de información se utilizó la entrevista abierta, la cual puede realizarse a través de diferentes medios y, desde el 10 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA enfoque cualitativo, tiende a ser más personal e íntima porque se desarro- lla como una conversación y no como un cuestionario oral. La principal ventaja de las entrevistas personales no estructuradas es la obtención de información más rica, al permitir al entrevistador realizar preguntas claves para obtener datos de interés (Arbaiza, 2014). En esta ocasión se tuvo la oportunidad de sostener una entrevista con uno de los máximos expertos en materia de bonos de la deuda agraria. Por otro lado, para este estudio también se recolectaron documentos sobre los aspectos generales relacionados con el proceso de reforma agraria, los bonos de la deuda agraria, teoría y valorización de deudas y doctrina jurídica, entre otros relacionados con el objeto de estudio: la sentencia del TC 2001, la resolución TC 2013 y las opiniones de destacados especialistas que no están de acuerdo sobre este tema. Se procedió a la revisión de documentos con contenido histórico en relación con el origen, la devaluación y el tratamiento de los bonos de la deuda agraria; literatura sobre finanzas; y distintas fuentes del derecho como la ley positiva, la doctrina, la jurisprudencia y los principios generales del derecho. Además de la entrevista ya mencionada a uno de los mayo- res especialistas en el tema. Asimismo, se efectuó un análisis detallado de los documentos publicados por la Alianza por el Pago Justo de los Bonos Agrarios (APJBA) y de otros que contienen la opinión de especialistas en relación con los métodos de actualización del valor de estos bonos. La hipótesis de trabajo es que el método de actualización del valor de los bonos de la deuda agraria y el procedimiento para el cálculo del pago de estos aplicado tienen su origen en una resolución del TC emitida vul- nerando sus deberes y atribuciones. Para ponerla a prueba se analizan tres aspectos puntuales: • El límite del TC para la autorrevisión de sus propios fallos. • La obligación del TC al momento de expedir sus decisiones de se- ñalar de manera expresa los fundamentos sobre los que se sustenta, justificando cada una de las premisas que los preceden y explici- tando el proceso mental que lleva a la convicción respecto de lo resuelto. 11 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA • La obligación del TC de limitar sus pronunciamientos a los térmi- nos exactos en que quedó oportunamente planteada la cuestión sometida a su resolución (litis) y sobre la base de las pretensiones introducidas por el demandante, estando prohibido de resolver aquello que no ha sido sustentado. Las principales limitaciones que se enfrentaron para la realización de la investigación fueron la escasa difusión académica y de información consolidada sobre las dimensiones reales del problema, los conflictos de intereses por parte de los más influyentes analistas del tema —debido a que sus posiciones han sido promovidas por algunos de los principales tenedores de bonos de la deuda agraria— y la significativa influencia del componente político en su tratamiento público, lo que genera que existan pocos documentos informativos realmente objetivos. La exposición se ha organizado en cuatro grandes partes: • En el capítulo 1 se efectúa una presentación inicial del tema junto con una descripción de los principales conceptos jurídicos involu- crados y el escenario contextual en el que surgió el problema de los bonos de la deuda agraria. • En el capítulo 2 se describen las causas del cese de pagos de los bonos de la deuda agraria, y el tratamiento normativo que recibiera esta hasta su situación actual. • En el capítulo 3 se exponen las decisiones adoptadas por el TC res- pecto del método de actualización del valor de la deuda agraria, en relación con las fuentes del derecho. • En el capítulo 4 se analiza si la resolución TC 2013 se enmarca den- tro de los deberes y principios que el TC debe cumplir. Finalmente, se presentan las conclusiones del análisis realizado. Marco teórico 1 En este capítulo se ofrecen una presentación inicial del tema, una descrip- ción de los principales conceptos jurídicos involucrados y el escenario contextual en el que surgió el problema de los bonos de la deuda agraria. 1. Marco conceptual En primer lugar se desarrollan brevemente los tres conceptos fundamen- tales que se utilizan: definición y características de los bonos; naturaleza y alcance del proceso de redistribución de tierras realizado por el Estado conocido como reforma agraria; y la posibilidad de autorrevisión de las decisiones del TC. 1.1. Los bonos Los bonos son los instrumentos de renta fija por excelencia. Otorgan una rentabilidad invariable, por lo general con una tasa de interés determinada en función al resultado de la colocación de estos instrumentos. Los instrumentos de renta fija generan flujos de dinero conocidos en el tiempo, lo que permite calcular la rentabilidad aproximada de la inversión; no obstante el hecho de que se llamen instrumentos de renta fija no implica que la rentabilidad será siempre positiva y fija, pues puede ocurrir que 13 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA una inversión de este tipo genere rentabilidades distintas a las esperadas o, inclusive, pérdidas. Por ello, como parte de la definición de estos ins- trumentos siempre se debe considerar la variable riesgo que se encuentra implícita (Martín Mato, 2007). Conceptualmente, los bonos son valores representativos de deuda en un plazo no menor de un año, y así lo define la Ley del Mercado de Valores al establecer: La oferta pública de valores representativos de deuda a plazo mayor a un año sólo puede efectuarse mediante bonos, sujetándose a lo dispuesto en la presente ley y a las disposiciones sobre emisión de obligaciones conte- nidas en la Ley de Sociedades. Pueden emitir bonos de acuerdo a dichas disposiciones incluso las personas jurídicas de derecho privado distintas a las sociedades anónimas. Lo dispuesto en el primer párrafo no es de aplicación a las empresas ban- carias o financieras. La emisión de bonos u otros valores representativos de deuda a plazo mayor a un año por tales empresas se sujetará a lo seña- lado en la Ley General6. Los títulos de deuda de largo plazo son promesas que hace el emisor de pagar el principal e intereses sobre el saldo insoluto, refiriéndose el vencimiento del instrumento al periodo en el que se mantiene la deuda con algún saldo no pagado. Las dos formas principales de deuda de largo plazo son la emisión pública y la deuda colocada en privado, cuya principal diferencia reside en que la colocada en privado se hace directamente con una institución de préstamo (Ross, Westerfield & Jaffe, 2009). Así, los bonos son títulos emitidos con vencimientos mayores a un año —motivo por el cual pertenecen al mercado de capitales— que pagan intere- ses periódicos denominados cupones. En el contrato de estos instrumentos se especifican los derechos y las obligaciones del emisor y del tenedor de los bonos, se definen las bases de las futuras transacciones entre emisor e inversionista y se incluyen los distintos covenants u obligaciones de hacer y de no hacer (Martín Mato, 2010). 6. Decreto Legislativo 861, del 30 de enero de 2002, Título IV, artículo 86. 14 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA Existen varias clasificaciones de los bonos que dependen de sus diferen- tes factores y características. Por ejemplo, se pueden clasificar en función del tipo de emisor, de la estructura que poseen los bonos, del lugar de la emisión o de cómo están determinados los pagos periódicos, entre otros criterios. Dados los alcances de este estudio, es necesario destacar la clasi- ficación por tipo de emisor. Así, los instrumentos pueden ser emitidos por una institución del gobierno o por una empresa. En el primer caso se trata de bonos del tesoro o soberanos. Los bonos del tesoro son títulos negociables emitidos por el Estado y, por esa misma razón, poseen su garantía. En consecuencia, se convierten en un instrumento atractivo puesto que se considera que el gobierno de un país es el emisor más seguro, a pesar de muchas experiencias, recientes y no tan recientes, que han demostrado lo contrario (Martín Mato, 2010). Son: «… obligaciones directas, generales e incondicionales emitidas por el Estado, quien asume la obligación de efectuar el pago puntual del principal, cupones de interés y otras obligaciones que puedan estipular estos bonos» (Estudio Grau, 2008, 76). En ese sentido, la obligación que emana de los bonos soberanos por lo general suele respetar la prioridad de pago frente a otras deudas y obliga- ciones del Estado emisor. 1.2. La reforma agraria La reforma agraria como política de Estado tuvo mucha popularidad entre los gobiernos sudamericanos en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, ya que se consideraba un medio de solución a los problemas so- ciales y económicos creados por la concentración de la propiedad agraria. Desde la época de la Colonia, la tierra en América Latina estuvo acapa- rada por grandes latifundios, situación que no sufrió mayores variaciones hasta inicios del siglo XIX. A partir de entonces se planteó el tema de la desigualdad en la tenencia, el empobrecimiento de las zonas rurales y el desplazamiento de indígenas libres (Chonchol, 2003). Asimismo, la inter- vención del Estado para corregir la distribución de la propiedad de la tierra y los problemas en la estructura agraria no es un hecho reciente en América Latina, puesto que desde tiempos coloniales se ha intentado resolver el desorden de los títulos legales de tenencia de las tierras. 15 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA Durante el siglo XX se ejecutaron políticas orientadas a redistribuir las tierras que se encontraban concentradas bajo la titularidad de pocos pro- pietarios, a las que se denominó reformas agrarias (Sampaio, 2005). Estos procesos de reforma se efectuaron de diversas maneras: algunos se origi- naron en revoluciones agrarias; en otros se trató de una redistribución por los gobiernos de porcentajes significativos de tierras; y, por último, hubo intervenciones puntuales o restringidas. Cada una de estas modalidades tuvo orígenes, procedimientos y consecuencias particulares que no podrían ser homologadas en una política uniforme. Sin embargo, las reformas agrarias en América Latina han tenido como característica común un cambio forzoso del régimen de propiedad de tierras, las cuales pasaron de manos de los grandes terratenientes al campesinado. 1.3. El Tribunal Constitucional Según la Constitución Política de 1993 y su actual Ley Orgánica7, el TC es el órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad. Es autónomo e independiente porque en el ejercicio de sus atribuciones no depende de ningún órgano constitucional. El Código Procesal Constitucional8 establece que las sentencias del TC son inimpugnables y únicamente deja abierta la posibilidad para que, específicamente en los procesos de inconstitucionalidad, el TC, de oficio o a pedido de parte, proceda a la aclaración de algún concepto o subsane cualquier error material u omisión en que hubiese incurrido. Ante este escenario, el TC no está limitado en los procesos a su cargo a lo establecido en las leyes, sino que va generando en forma autónoma, y sin la partici- pación del Poder Legislativo, reglas procesales en el seno de sus propios pronunciamientos. 7. Ley 28301, del 22 de julio de 2004. 8. Ley 28237, del 28 de mayo de 2004. 16 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA 2. Marco contextual En 1969, la Ley de Reforma Agraria9 inició el régimen de expropiación de tierras en el Perú con el propósito de cambiar la titularidad de estas para posteriormente redistribuirlas en favor de empresas asociativas, comunidades y campesinos independientes. En total, entre 1969 y 1980, se expropiaron más de 15,000 grandes y medianas propiedades en todo el país con casi 10 millones de hectáreas (Matos & Mejía, 1980). El mecanismo de pago de los predios expropiados fue la emisión de bonos de la deuda agraria, normada en dicha ley. Los bonos deberían haber sido pagados en treinta años como máximo. Pero no ocurrió así. La infla- ción y dos cambios de moneda ocurridos en la década de 1980 afectaron sustancialmente su valor y el Estado suspendió su pago (Olivari, 2015). Por estas razones, el marco contextual del tema en estudio está dado, básicamente, por el proceso de reforma agraria ocurrido en el Perú y el pago de las expropiaciones efectuadas con los bonos de la deuda agraria. 2.1. El proceso de reforma agraria en el Perú Las fuentes consultadas coinciden en que la reforma agraria en el Perú fue un proceso histórico gestado durante largo tiempo por la inviabilidad de la estructura agraria tradicional. Según Fernando Eguren, los principales factores que la originaron fueron: (a) las migraciones del campo a la ciudad se incrementaron significati- vamente, y en las clases urbanas acomodadas apareció el temor a la formación de ‘cinturones de pobreza’ que empezaban a rodear las principales ciudades; (b) las recurrentes y masivas manifestaciones reivindicativas de campe- sinos, muchas de las cuales culminaron en la toma de tierras de las haciendas; (c) una extrema concentración de la propiedad de la tierra, la pobreza omnipresente de la población rural y la difusión de relaciones labora- les precapitalistas, particularmente en la sierra; 9. Decreto Ley 17716, del 24 de junio de 1969. 17 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA (d) la necesidad de ampliar los mercados para una industria en gesta- ción, que no podía desarrollarse en un medio rural con esas caracte- rísticas (Eguren, 2006, 11). 2.1.1. Antecedentes históricos y políticos Hasta antes de 1969, a lo largo de sucesivos gobiernos se produjeron in- tentos in crescendo de modificar la estructura de la propiedad de la tierra. En la década de 1940, durante el gobierno dictatorial del general Manuel Odría, se aprobó un primer decreto en el que se atribuyó capacidad al Estado para expropiar la propiedad rural que no estuviera en producción. Pero dicha disposición inicial, a pesar de su relevancia histórica, no tuvo mayor aplicación (Chirinos, 1975). Una primera medida reformista se concretaría bajo el mandato de Manuel Prado Ugarteche, quien ocupó por segunda vez la presidencia de la República en el periodo comprendido entre 1956 y 1962, con la creación de la Comisión de Reforma Agraria y Vivienda destinada a estudiar soluciones de fondo. Sin embargo, la participación en la comisión de representantes de los grandes propietarios agrarios contribuyó a que esta se limitara a un documentado informe y a que entre las propuestas no se considerara afectar las grandes haciendas que concentraban el poder económico y político de la época (Chirinos, 1975). Por ello: «Como era previsible, la Comisión obvió cualquier alusión a expropiaciones o restitución de las tierras usurpadas al campesinado» (Manrique, 2014, 180). En consecuencia, no se concretaron cambios significativos que permitan calificar la labor de esta comisión como una política cabal de reforma, lo cual generó un aumento en la presión social. Por ello, surgieron masivas movilizaciones campesinas, que alcanza- ron su clímax entre 1962 y 1964, con el objetivo de ejercer presión por una verdadera reforma (Manrique, 2014). Más aún, ante la insurgencia de la revolución cubana y por influjo del gobierno de Estados Unidos de América (EUA), los países latinoamericanos suscribieron en 1961 la Carta de Punta del Este en la que se comprometieron a realizar reformas modernizadoras, entre las que se encontraba: 18 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA Impulsar, dentro de la particularidad de cada país, programas de Refor- ma Agraria Integral, orientados a la efectiva transformación de las estruc- turas e injustos sistemas de tenencia y explotación de la tierra donde así se requiera, con miras a sustituir el régimen de latifundio y minifundio por un sistema justo de propiedad, de tal manera que, mediante el com- plemento de crédito oportuno y distribución de los productos, la tierra constituya para el hombre que la trabaja base de su estabilidad econó- mica, fundamento de su progresivo bienestar y garantía de su libertad y dignidad (Chirinos, 1975, 48). La presión social propició la destitución del presidente Prado por una junta militar que encabezaron, en forma sucesiva, los generales Ricardo Pérez Godoy y Nicolás Lindley López, la que en 1962 dispuso una reforma agraria limitada en los convulsionados valles de La Convención y Lares, Cusco, e intentó iniciar una reforma agraria a escala nacional mediante la aprobación de una Ley de Bases. Tal fue la importancia y el interés popular respecto de la reforma agraria que en la siguiente campaña electoral, que elegiría al presidente de la nación, los candidatos hicieron énfasis en la oferta de una efectiva refor- ma agraria como una de sus principales propuestas. En este contexto, Fernando Belaunde Terry fue elegido presidente en 1963. Fue así que, para cumplir con lo propuesto en su campaña electoral, el presidente Belaunde presentó un proyecto de ley que, con modificaciones, fue aprobado con apoyo multipartidario en el Congreso de la República, lo que dio lugar a la primera Ley de Reforma Agraria10. Esta norma tuvo como objetivo establecer una reforma como un proceso integral, pacífico y democrático destinado a transformar el sistema econó- mico agrario del país a través de la reasignación selectiva de la propiedad rural, como se expresa en su artículo primero. Sin embargo, se caracterizó por su carácter limitado y por exonerar de sus alcances a las grandes em- presas agroindustriales azucareras (Eguren, 1990). 10. Ley 15037, del 21 de mayo de 1964. 19 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA Además, su aplicación tampoco logró la transformación profunda que esperaban los habitantes de las zonas rurales y, en consecuencia, generó una insatisfacción colectiva (Chirinos, 1975). Es importante tener en cuenta que, hasta ese momento, ya habían transcurrido casi veinte años de tratativas entre la demanda reformista de los sectores populares de la nación y la voluntad de hacerla efectiva por parte del Estado, sin que se hubiese alcanzado la coincidencia de ambas posiciones. 2.1.2. La reforma agraria del Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada El 3 de octubre de 1968 asumió el poder el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada, presidido por el general Juan Velasco Alvarado, con un programa de estatización de la economía y de ruptura de la estructura tradicional de poder. Tras la nacionalización de los campos petroleros de Talara en manos de la International Petroleum Company, la medida más significativa de este nuevo gobierno fue disponer la ejecución de una re- forma agraria en todo el país, la cual empezó en los complejos agroindus- triales del norte y en las grandes haciendas ganaderas de la sierra (Matos & Mejía, 1980). Luego de muchos años sin haberse logrado cumplir con las demandas sociales de la nación, esta ley hizo realidad aquel cambio estructural en el campo que estaba esperando gran parte de la sociedad peruana. Así, la norma empezaba afirmando: «… es imperiosa la necesidad de realizar una auténtica Reforma Agraria que responda al interés unánime del pueblo peruano, a los Objetivos Fundamentales de la Revolución y a las necesi- dades del desarrollo integral del Perú»11. Expresaba así el papel central y estratégico de la transformación profunda del agro en la política del nuevo gobierno. 11. Decreto Ley 17716, del 24 de junio de 1969, considerandos. 20 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA Los objetivos de este proceso eran: […] (i) La eliminación del latifundio, del minifundio y de toda forma antiso- cial de tenencia de la tierra; (ii) el establecimiento de empresas de produc- ción de carácter asociativo, de base campesina; (iii) la reestructuración de las comunidades campesinas tradicionales; (iv) el establecimiento de una agricultura organizada a base del esfuerzo asociativo de los agricultores; (v) la creación de nuevos mercados a través de una justa distribución del ingreso que incremente el poder adquisitivo de la población marginada; y (vi) el desarrollo paralelo de las industrias de transformación primaria en el campo (Eguren, 1990, 1). Desde la publicación de la Ley de Reforma Agraria hasta el 18 de agosto de 1970, fecha en que fue publicado el Texto Único Ordenado (TUO) y su normativa conexa, se emitieron 14 decretos ley que, en distintos aspectos y alcances, modificaban o ampliaban la ley original (Pásara, 1970). A través de la nueva ley y sus adendas se estableció un régimen radical de afectación y expropiación de tierras que permitió el logro de los ambi- ciosos objetivos buscados por el gobierno militar de beneficiar a 400,000 personas. 2.1.3. Impacto sobre el marco normativo La legislación de reforma agraria del gobierno militar traía importantes diferencias respecto del marco legal preexistente sobre esta materia en el país (Seoane, 2011). Al respecto, resulta interesante advertir sus coinciden- cias con los principios fundamentales que contenía la anterior ley pero con radicales diferencias operativas. Existía una coincidencia fundamental entre ambas normas en su defi- nición: «… la Reforma Agraria es un proceso integral y un instrumento de transformación de la estructura agraria del país»12. Su principal diferencia fue que la nueva normativa respondía a una decisión política frontal de aplicación de dicho proceso, puesto que esta norma tuvo la intención de garantizar la justicia social mediante la creación de un ordenamiento jurídico 12. Decreto Ley 17716, artículo 1. 21 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA que asegurase el desarrollo del sector agrícola a través de la propiedad campesina. Se instauró la clara definición jurídica de que el Estado tenía derecho a regular la propiedad de la tierra en función del interés social13, aunque ya existían importantes avances previos. La modificación constitucional precedente Para asegurar la ejecución de la primera ley de reforma agraria fue necesaria una modificación del marco constitucional. Para ello, el Estado peruano elevó a rango constitucional algunas modificaciones relacionadas con el tratamiento y el alcance del derecho a la propiedad en el país, al disponer de manera discrecional la posibilidad de ejecutar expropiaciones a cam- bio de una indemnización justipreciada, cuyo medio de pago podía ser la aceptación obligatoria de bonos. Durante el gobierno de Belaunde Terry se modificó la Constitución Política de 1933 mediante la ley que estableció el régimen de financiación para la reforma agraria y modificó y amplió los artículos. 29, 47 y 211 de la Carta Magna14. Por lo tanto, es válido sostener que la radicalización de la reforma agraria, en cuanto al régimen de propiedad, no se creó exclusiva- mente en 1969 sino que dicha norma aprovechó el marco jurídico anterior ya establecido. La modificación constitucional incorporó un cambio en el alcance y la concepción del derecho de propiedad en busca de la aplicación de medidas para lograr los objetivos específicos de la reforma agraria y, a su vez, dio base constitucional a la adopción de dicha política. En primer lugar, la definición constitucional que sostiene: «La propie- dad es inviolable, sea material, intelectual, literaria o artística. A nadie se puede privar de la suya sino por causa de utilidad pública probada legal- mente y previa indemnización justipreciada»15 fue ampliada, señalando el 13. Decreto Ley 17716, artículo 3. 14. Ley 15242, del 28 de noviembre de 1964. 15. Constitución Política del Estado de 1933, artículo 29. 22 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA medio de expropiación determinado y la posibilidad de que su forma de pago fuese diferida: La propiedad es inviolable. A nadie se puede privar de la suya sino en virtud de mandato judicial por causa de utilidad pública o interés social, probada legalmente y previa indemnización justipreciada. Cuando se trata de expropiación con fines de Reforma Agraria, irrigación, colonización o ensanche y acondicionamiento de poblaciones, o de expro- piación de fuentes de energía o por causa de guerra o calamidad pública, la ley podrá establecer que el pago de la indemnización se realice a plazos o en armadas o se cancele mediante bonos de aceptación obligatoria. La ley señalará los plazos de pago, el tipo de interés, el monto de la emisión y las demás condiciones a que haya lugar, y determinará la suma hasta la cual el pago de la indemnización será hecho necesariamente en dinero y previamente16. Es cierto que ya la Constitución Política de 1933 establecía que «la propiedad debía usarse en armonía con el interés social», que la ley fijaría «los límites y modalidades del derecho de propiedad»17 y también que el Estado favorecería «la conservación y difusión de la mediana y la pequeña propiedad rural [… pudiendo] mediante una ley, y previa indemnización, expropiar tierras de dominio privado, especialmente las no explotadas, para subdividirlas o para enajenarlas en las condiciones que fije la ley»18; pero la modificación fue más allá: El Estado favorece la conservación y difusión de la pequeña y mediana propiedad rural. La ley fijará la extensión máxima de tierra de que puede ser dueña una sola persona natural o jurídica, según el tipo de explota- ción a que la tierra se dedique y tomando en cuenta las peculiaridades demográficas, sociales y geográficas de cada zona o región, así como las condiciones naturales y técnicas de producción. El Estado dará el apoyo económico y técnico necesario para desarrollar la propiedad rural y los sistemas cooperativo y comunitario de explotación y comercialización19. 16. Ley 15242, artículo 1. 17. Constitución Política del Estado de 1933, artículo 34. 18. Constitución Política del Estado de 1933, artículo 47. 19. Ley 15242, artículo 2. 23 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA Estas modificaciones allanaron el camino a la primera ley de reforma agraria y sirvieron de base legal a la segunda. El Código Civil de 1936 De manera concordante a las modificaciones constitucionales, el Código Civil de 193620, vigente en esa época, permitía en algunos casos la transfor- mación del régimen de propiedad desde el Estado. Uno de sus principios considerativos determinaba: «los bienes, inde- pendientemente de su clase, están regidos por la ley de su situación»21. Consideración que amparaba que los bienes susceptibles de ser objeto de aplicación de las normas de la reforma agraria estaban dentro de ese principio. Siguiendo esa línea de raciocinio, el código también establecía: «en caso de expropiación el valor de la indemnización reemplazará al bien materia de usufructo»22, lo cual si bien exigía como requisito que las expropiacio- nes debían ser debidamente valorizadas y previamente pagadas, también implicaba el reconocimiento a la modificación del derecho de propiedad sobre la titularidad de dichos bienes. Es decir, las modificaciones a la Constitución Política de 1933 y la inter- pretación amplia del Código Civil de 1936, vigente en la década de 1960, que habían servido de apoyo legal a la primera ley de reforma agraria, se convirtieron en el punto de partida para las nuevas normas. El perfeccionamiento de las expropiaciones Como se ha mencionado, la ley original experimentó una serie de modi- ficaciones y ampliaciones legislativas que se caracterizaron por darle un carácter más expeditivo al proceso de expropiación. Así, se efectuaron modificaciones posteriores con el objetivo fundamental de solucionar las dificultades operativas o las trabas para su aplicación y fortalecer algunas 20. Ley 8305, del 30 de agosto de 1936. 21. Ley 8305, Título Preliminar, artículo VI. 22. Ley 8305, artículo 946. 24 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA prerrogativas del Estado para la ejecución efectiva de la reforma agraria (Pásara, 1970). Entre ellas se pueden citar: • Se autorizó la afectación de predios que no estaban ubicados den- tro de las zonas de reforma agraria23. • Se asumieron situaciones de abandono de tierras al momento de realizarse una inspección ocular24. • Se creó la figura de la adjudicación provisional a grupos campesi- nos antes de aplicarse el procedimiento de designación de propie- dad establecido25. Se amplió la figura del delito de sabotaje a quien propagase información falsa acerca de la Ley de Reforma Agraria o a quien entorpeciese la formación de una cooperativa agraria26. 2.2. El pago de la tierra expropiada con bonos Los mecanismos de valorización y pago de las tierras fueron tan radicales como los de afectación y expropiación. En cuanto al valor de las tierras afectadas la ley señalaba: El valor que se fijará como justiprecio de las tierras [...] será el de la va- luación oficial efectuada por la Dirección General de Contribuciones [...] y se considerará como justiprecio [...] el valor indicado en el auto-avalúo efectuado por el propietario para los efectos del impuesto sobre el valor de la propiedad rural del año anterior a la afectación [subrayado de los autores]27. A pesar de que la base del precio era la autodeclaración de los propie- tarios y lo consignado en sus estados financieros, tanto este método como la disposición de pagar en efectivo solo las instalaciones y el ganado y las tierras en diferido mereció su rechazo bajo el argumento de que resultaba confiscatorio (Caballero, 1975). 23. Decreto Ley 17808, del 12 de septiembre de 1969. 24. Decreto Ley 18296, del 26 de mayo de 1970, artículo 1. 25. Decreto Ley 18296, artículo 15. 26. Decreto Ley 18158, del 24 de febrero de 1970. 27. Decreto Ley 17716, Título V, artículo 63. 25 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA 2.2.1. Experiencias previas en América Latina En dos procesos de reforma agraria en la región, los de Guatemala y Chile, para viabilizar la transferencia de la propiedad rural se emitieron bonos a manera de indemnización por las expropiaciones efectuadas. En el caso de Guatemala, cuyo proceso de reforma agraria se llevó a cabo a partir de 1951, se estipulaba la entrega de bonos pagaderos a 25 años con una tasa del 3% anual. En cuanto a la reforma agraria en Chile, efectuada entre 1962 y 1973, se emitieron bonos pagaderos a 25 y 30 años por el saldo impago del valor de la propiedad expropiada, teniendo en cuenta que solamente se pagaba hasta el 10% de su valor. De otro lado, en Costa Rica también se llevó a cabo un proceso de re- forma agraria en el que, de acuerdo con la Ley de Tierras y Colonización28, se entregaron bonos como medio de indemnización, en este caso por los daños ocasionados por la modificación de contratos con el Estado que estuviesen vigentes. En suma, el pago con bonos era una modalidad que ya se había utilizado en otras experiencias similares en América Latina. 2.2.2. El caso peruano La Ley de Reforma Agraria dispuso que la forma de pago a los propietarios afectados fuese mediante títulos valor que el Estado peruano debía emitir con el nombre de bonos de la deuda agraria. La misma norma autorizó al Poder Ejecutivo a emitir estos bonos hasta por la suma de 15,000 millones de soles. Con el fin de facilitar la aplicación de la reforma agraria, se aprobó el Reglamento de Utilización de Bonos de la Deuda Agraria29, que reguló su emisión. Esta norma determinó reglas claras sobre el particular, que no fueron modificadas en lo esencial hasta la década de 1990. 28. Ley 2825, del 14 de octubre de 1961. 29. Decreto Supremo 267-70-AG, del 25 de agosto de 1970. 26 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA A través del reglamento se determinó que los bonos de la deuda agraria serían utilizados para pagar a los propietarios de tierras afectados, a manera de indemnización correspondiente a las expropiaciones que se efectuasen con fines de reforma agraria. De lo que se concluye un elemento esencial en cuanto a la naturaleza de la emisión de dichos bonos: su utilidad respondía a un carácter indemnizatorio derivado del marco normativo aplicable en ese entonces. Los bonos a emitir eran de diversas categorías en función de la calidad de la propiedad expropiada y estaban exonerados de impuestos (Olivari, 2015). Eran de tres clases: • Bonos clase A: devengaban un interés anual del 6% durante un pla- zo de 20 años a partir de la fecha de su colocación. • Bonos clase B: devengaban un interés anual del 5% durante un pla- zo 25 años a partir de la fecha de su colocación. • Bonos clase C: devengaban un interés anual del 4% durante un pla- zo de 30 años a partir de la fecha de su colocación. Asimismo, sus valores nominales serían en soles por montos estable- cidos de 1,000, 5,000, 10,000, 50,000, 100,000, 500,000 y un millón. El pago se efectuaría por intermedio del Banco de Fomento Agropecuario del Perú como agente pagador. El banco estaba obligado a abrir cuentas individuales con el nombre de los titulares de los bonos (Seoane, 2011). Se generó así con los antiguos propietarios de tierras uno de los mayores rubros de deuda interna en la historia del país. estos anteceDentes Permiten abordar a continuación lo ocurrido con los bonos de la deuda agraria. Los bonos impagos de la deuda agraria 2 Durante la década de 1980 el gobierno peruano dejó de pagar las cuotas que les correspondían a los tenedores de los bonos de la deuda agraria. En ese momento se estimó que el monto total adeudado era de 10,026 millones de nuevos soles (Congreso de la República, 2005). Ese incumplimiento de pago ha expuesto al Estado peruano a múltiples críticas, quejas y reclamos, tanto formales como mediáticos, sobre todo por parte de los principales tenedores de los bonos de la deuda agraria. De cara a la comunidad internacional, las deudas que un Estado contrae deberían ser pagadas, lo contrario podría generar serias repercusiones e impactos negativos en la inversión extranjera, al igual que sobre la imagen de esta- bilidad y seguridad económica que se pretende proyectar; elementos que podrían afectar seriamente el riesgo país y la clasificación de riesgo que tiene el Perú (Seoane, 2011). En el presente capítulo se analizarán las causas que llevaron al cese de pagos y los intentos de resolver esta situación. 1. Principales causas de la pérdida de valor y de la falta de pago de los bonos de la deuda de la reforma agraria, 1980-1990 La década de 1980 fue muy compleja desde el punto de vista económico, social y político. La inflación aumentaba vertiginosamente día a día mientras 28 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA que el valor de la moneda caía en picada, lo que dio pie a una crisis eco- nómica que aún hoy es materia de estudio y opinión. En aquella época, grandes colas se formaban en las madrugadas frente a los principales establecimientos comerciales porque la población buscaba abastecerse de productos de la canasta básica familiar cuyos precios estaban controlados por el Estado. Además, dos grupos terroristas, Sendero Luminoso y el Mo- vimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA), acrecentaron sus acciones en frecuencia y violencia tanto en la capital como en el interior del país. La confluencia de estos hechos afectó el valor de los bonos. 1.1. La inflación y la devaluación monetaria Se entiende por inflación aquella variación permanente y creciente de los precios de bienes y servicios en un mercado. Se trata de un aumento generalizado, continuo y sostenido del nivel general de precios, no abarca aquellos aumentos meramente transitorios que puedan presentarse en determinados intervalos de tiempo (Ferrari, 1991). Cuando una economía experimenta un alto nivel de inflación la mo- neda local pierde su valor, lo que afecta a los distintos actores en el mer- cado. Por un lado, los consumidores no pueden adquirir igual cantidad de bienes que antes debido al incremento severo de los precios; por otra parte, los productores se enfrentan a la elevación de sus costos, ya que las materias primas que utilizan también han aumentado sus precios (Fuentes & Guillén, 2010). El Perú vivió ese fenómeno entre 1980 y 1990. La política de expansión monetaria desembocó en una crónica inflación de precios y la devaluación de la moneda nacional (el inti), la producción se estancó y la situación eco- nómica del país sufrió un deterioro progresivo. Al final de la década, durante el primer gobierno del presidente Alan García Pérez, llegó a tener las características de una hiperinflación: niveles muy altos de inflación, acelerada velocidad del aumento de precios y un abastecimiento de bienes racionado. En agosto de 1990, el aumento de precios llegó al 12,377%; tan solo en ese mes la moneda de curso legal perdió el 75% de su valor. La combinación de todos estos rasgos terminó por destruir el sistema de precios y la moneda (Fuentes & Guillén, 2010). Como consecuencia de esta 29 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA situación la pobreza se incrementó y se perjudicó la imagen del país que se había ido forjando desde años atrás hacia el exterior. El valor de los bonos de la deuda agraria, fijado en soles, se pulverizó con la inflación. 1.2. Los cambios de moneda Entre el final del gobierno militar y el gobierno de García Pérez el sol de oro, que había sido la moneda de curso legal en el Perú desde 1930, se devaluó de manera considerable. El tipo de cambio frente al dólar de EUA pasó de 45 soles de oro por dólar hasta 12,500 soles de oro por dólar, caída jamás vista en la historia monetaria del Perú (Contreras, 2016). Esta situación trajo como consecuencia el cambio de la unidad mo- netaria, que pasó del sol de oro al inti, cuya equivalencia era 1000 soles por unidad de inti. No obstante, esta medida no frenó la inflación ni los problemas económicos que enfrentaba el Perú, pese a que en su inicio el gobierno de García Pérez ejecutó algunas acciones que, al menos durante un breve plazo, generaron favorables expectativas y esperanza para la mayoría de la población. Distintos factores llevaron a un quiebre en la economía —control de precios, desequilibrio de las finanzas públicas, cese del servicio de la deuda externa, estatización de la banca y crisis financiera mundial, entre otros— lo que originó que para 1990, y en un periodo de solo cinco años, la devaluación del inti superara a la del sol de oro en sus 55 años de vida al acumular más del 1,000,000%. El nuevo gobierno de Alberto Fujimori Fujimori optó por una política fiscal restrictiva y terminó con los controles de precios, además de nego- ciar con los acreedores de la deuda externa el reinicio de los pagos y dotar de autonomía al Banco Central de Reserva del Perú (BCR). Para llevar a cabo este plan económico, que se vería luego reforzado en la nueva Constitución Política, se creó en 1991 una nueva unidad mone- taria en sustitución del inti, denominada nuevo sol, que se mantiene a la fecha, aunque a partir del 15 de diciembre de 2015 bajo la denominación de sol (Contreras, 2016). 30 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA Como se ha señalado, el Estado cambió la moneda dos veces en el corto lapso de seis años. El resultado fue que el equivalente nominal de un sol de oro (moneda en la que se emitieron los bonos de la deuda agraria) sería en la actualidad de aproximadamente 0.000000001 de un sol, es decir, una milmillonésima parte. Ante esta situación, de pretenderse el cálculo de la deuda agraria conforme al valor nominal de los bonos (aplicándose el referido equivalente), la obligación pendiente del Estado con los actuales tenedores de estos resultaría ínfima. 1.3. El surgimiento del terrorismo y el conflicto armado interno El contexto político, social y económico que vivía el país generó que, a partir de 1980, cuando el gobierno militar convocó a elecciones, surgieran princi- palmente dos grupos subversivos que, orientados por principios y doctrinas comunistas, buscaban derrocar al gobierno peruano: el Partido Comunista del Perú-Sendero Luminoso (PCP-SL) y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA), los cuales se adjudicaban una supuesta legitimidad en su actuar bajo el argumento del descontento popular y la inacción del Estado. Ante esto, las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado reacciona- ron, lo que dio lugar a lo que se conoce como el conflicto armado interno. Durante sus primeros años, el terrorismo se asentó principalmente en las zonas del Perú que contaban con menor presencia del Estado, como Ayacucho. Con los años, su influencia y acciones se extendieron a lo largo del país: asesinatos, coches bomba, secuestros y extorsiones se volvieron sucesos cotidianos. Frente a esta situación, las rondas campesinas, las or- ganizaciones distritales y otras formas de organización civil tuvieron un papel fundamental en la lucha contra el terrorismo. La Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) —creada el 2001 durante el gobierno transitorio del presidente Valentía Paniagua con la finalidad de elaborar un informe sobre la violencia armada interna— estimó que este conflicto armado produjo la muerte de aproximadamente 69,280 personas, en su mayoría campesinos y población de bajos recursos. Como era lógico, este problema concentró gran parte de la atención del gobierno peruano durante el largo periodo de su duración —veinte años aproxima- damente—, lo que llevó a un segundo plano otros asuntos relevantes como el pago de los bonos de la deuda agraria (CVR, 2003). 31 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA En ese contexto, fueron constantes los cortes de energía eléctrica y los atentados que afectaron no solo a las zonas rurales del Perú sino también a la capital, que terminó como un foco importante de conflictos en el que se evidenció la terrible situación que vivió el país durante ese periodo. 1.4. La deuda externa El Estado peruano suspendió los pagos de la deuda externa desde 1983, cuando empezaba a agudizarse la crisis económica, política y social en el Perú. En referencia al default selectivo agrario y a la crisis de la deuda lati- noamericana, tres destacados economistas sostuvieron: Aunque el Default Selectivo es anterior a la crisis de la deuda latinoameri- cana, el consiguiente deterioro de las cuentas externas del Perú dio lugar a un escenario macroeconómico que hizo que el pago de la deuda de la Reforma Agraria resultara mucho menos factible. Así, a finales de 1980, el ratio de la deuda pública en relación al PBI y el servicio de la deuda externa sobre las exportaciones totales alcanzaron el 46.4 % y el 33.9 %, respectivamente (Benavides, Peñaranda & Adrianzén, 2015, 5). Sin perjuicio de lo señalado, los mismos expertos sostienen que es recién a partir de 1990 que se pudo considerar viable el pago de la deuda agraria debido a la solvencia fiscal del Perú, estimándose que en el tercer trimestre de 2014 la proporción de deuda externa en relación al PBI era del 18.4%, aproximadamente. 2. Tratamiento estatal, 1991-2001 No será sino hasta mediados de la década de 1990 que estas dificultades menguarían y se empezarían a superar sus efectos. Así, los principales obstáculos que impedían al Estado cumplir con el pago de la deuda de los bonos agrarios, al menos en dimensiones relevantes, se superaron. La inflación empezó a reducirse sustancialmente desde 1991, para luego mantenerse estable y en niveles controlados hasta la actualidad. Además, con independencia del cambio de denominación de que fue objeto en 2015, la moneda nacional no se ha modificado desde 1991 y el conflicto armado interno decayó con la captura de los principales líderes de los grupos sub- versivos desde 1992 en adelante. 32 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA En ese nuevo contexto el Estado ya no tenía motivos para continuar eludiendo el cumplimiento del pago de la deuda agraria. Surgió entonces una nueva forma de tratamiento de la deuda agraria con dos fases muy marcadas: una de intento de solución de la deuda insoluta, aplicada en la década de 1990; y otra de pronunciamiento judicial, en la década del 2000. 2.1. Normas legales emitidas en la década de 1990 La nueva mirada hacia el tema de los bonos de la deuda agraria fue resul- tado de un enfoque general más amistoso del gobierno hacia la inversión privada, en oposición a las políticas estatizantes de los regímenes anterio- res. Contexto en el cual surgieron las primeras rectificaciones a la Ley de Reforma Agraria. Haciendo uso de las facultades legislativas delegadas por el Congreso de la República en junio de 1991 con la finalidad de que el Poder Ejecutivo aprobase medidas para promover la inversión privada en diversos secto- res productivos (agrario, minero, pesquero, industrial e infraestructura), el gobierno del presidente Fujimori aprobó la Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario30. Norma que derogó parcialmente la Ley de Reforma Agraria, aunque especificando que «correspondía al Estado promover el uso eficiente de las tierras y del agua, dictando normas para su protección, conservación y regulación para su aprovechamiento»31. También estableció que a partir de entonces la expropiación de predios rústicos debía ser pagada a los propietarios a valor de mercado y en efectivo. Obligación que regiría igualmente para las expropiaciones en trámite32. No obstante, solo dos años después se aprobó la ley que precisa que la culminación de los procesos de afectación a que se refiere la Tercera Disposición Transitoria de la Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario se efectuará de conformidad con la normatividad vigente al momento de afectación33, por medio de la cual se dio un paso atrás en 30. Decreto Legislativo 653, del 30 de julio de 1991. 31. Decreto Legislativo 653, primera disposición final y artículo 1. 32. Decreto Legislativo 653, cuarta disposición transitoria. 33. Ley 26207, del 9 de julio de 1993. 33 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA las intenciones de la Ley de Promoción y Desarrollo Agrario. La nueva norma dispuso: • La culminación de los procesos de afectación en trámite se efectua- ría conforme a la normativa vigente al momento de la afectación34. • Los procesos de expropiación en trámite a la dación de la Ley de Promoción y Desarrollo Agrario se sujetarían hasta su culminación a la normativa vigente al momento de interposición de la demanda35. • La derogatoria de la Cuarta Disposición Transitoria de la mencio- nada ley, sobre la valorización y la cancelación de las expropiacio- nes en trámite36. En consecuencia, quedó vigente la declaración principista de que las expropiaciones debían ser pagadas a los propietarios a su valor de mercado y en efectivo, pero se excluyó de este tratamiento los procedimientos en trámite. El nuevo escenario reavivó el clamor de los bonistas, muchos de los cuales daban ya por perdidos los valores recibidos, y con ello condujo al gobierno a la búsqueda de una solución. La cual llegó con la aprobación en el Congreso Constituyente Democrático de la ley que establece la forma en la que se sustanciarían los procesos de expropiación para fines de reforma agraria y de afectación de terrenos rústicos37. Esta norma formuló tres importantes definiciones en el sentido de ac- tualizar la valorización, aunque apartándola de la norma general contenida en el Código Civil38. Estas definiciones fueron: • Los nuevos procesos de afectación y los antiguos procesos de ex- propiación con fines de reforma agraria que se encontraban en trá- mite debían merecer similar tratamiento, es decir pagarse a valor actualizado. Se entendía que se encontraban en trámite aquellos 34. Ley 26207, artículo 1. 35. Ley 26207, artículo 2. 36. Ley 26207, artículo 3. 37. Ley 26597, del 22 de abril de 1996. 38. Decreto Legislativo 295, del 24 de julio de 1984. 34 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA procesos en los que el procurador no se hubiese desistido y estu- viese autorizado en forma expresa. • Los bonos de la deuda agraria se entregaron en vía de cancelación del valor de la expropiación por lo cual, con independencia de la oportunidad en que debiesen realizarse dichos bonos, el pago de estos debía efectuarse por su valor nominal más los intereses esta- blecidos para cada emisión y tipo de bono, conforme a las dispo- siciones legales que les dieron origen, no siendo de aplicación el reajuste previsto en el Código Civil39. • Debían formarse las Salas Agrarias Transitorias que fuesen nece- sarias con el fin de que conociesen en segunda y última instancia los recursos de apelación que se interpusiesen en los procesos a los que esta norma se refiere y las acciones que iniciase el Estado a tra- vés de su procurador para defender sus intereses en aplicación del Código Procesal Civil40. Los autores consideraron pertinente añadir en esta misma norma que el Estado garantizaba los derechos de los actuales posesionarios debida- mente calificados sobre las tierras que fueron afectadas o expropiadas con fines de reforma agraria, con el presumible fin de que no se interpretara la modificación en la valorización como una marcha atrás respecto al proceso de distribución de tierras. Para perfeccionar legalmente la decisión tomada respecto de la forma de actualización del valor de los bonos el gobierno emitió el mismo día dos normas adicionales: • La ley que sustituye el artículo del Código Civil referido al cálculo del valor de la prestación que se restituye41, mediante la cual man- tenía la norma general pero creaba la excepción de «existencia de ley en contrario», como la ya emitida. 39. «Cuando deba restituirse el valor de una prestación, aquel se calcula al día del pago», Decreto Legislativo 295, artículo 1236. 40. Decreto Legislativo 768, del 29 de febrero de 1992, artículo 1780. 41. Ley 26598, del 22 de abril de 1996. 35 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA • La ley que sustituye el artículo del Código Procesal Civil referido a los bienes calificados como inembargables42. Hasta antes de la primera de estas dos normas, un juez, incluso durante el proceso de ejecución, estaba facultado para actualizar la pretensión dine- raria, aplicando cualquier índice de corrección que permitiera reajustar el monto de la obligación a valor constante, pero sin limitarse a que el monto de la deuda contraída en moneda nacional sea referido a los índices de reajuste automático que fije el BCR a otras monedas o a mercancías, con el fin de mantener dicho monto en valor constante; que el pago de las deudas se debía efectuar en moneda nacional, en monto equivalente al valor de referencia al día del vencimiento de la obligación; y que, si el deudor (en este caso el Estado) retardara el pago, el acreedor (en este caso los bonistas) podía exigir a su elección que la deuda fuese pagada al valor de referencia del día de vencimiento de la obligación o al día en que se efectuara el pago. Mientras que, a partir de la segunda norma, se declaraba inembarga- bles los bienes del Estado y se establecía que las resoluciones judiciales o administrativas, consentidas o ejecutoriadas, que dispongan el pago de obligaciones a cargo del Estado solo serán atendidas con las partidas pre- viamente presupuestadas del sector al que correspondan. Ese mismo año, los tenedores de bonos, a través del CIP, promovieron una acción de inconstitucionalidad contra la ley que establece la forma en que se sustanciarán los procesos de expropiación para fines de reforma agraria y de afectación de terrenos rústicos43. Paradójicamente, la ley es- perada era ahora rechazada. El sustento de la demanda buscó demostrar que las expropiaciones del proceso de reforma agraria fueron, en estricto, confiscaciones, en la medida en que aquellos propietarios que fueron despojados de sus tierras recibieron bonos en vez de dinero como contraprestación, cuyo valor era muy inferior al de los predios expropiados. El valor de los bonos fue definido arbitra- riamente. Igualmente, se calificó en forma arbitraria la propiedad, dando preferencia a los predios urbanos sobre los rústicos, no constituyendo, por 42. Ley 26599, del 22 de abril de 1996. 43. Ley 26597, artículos 1, 2 y primera disposición final. 36 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA tanto, un verdadero justiprecio. Todo lo cual invalidaba el principio del va- lor justo de mercado y violentaba el derecho constitucional de propiedad44. La demanda también cuestionó la modificación del Código Procesal Civil que «blindaba» con la condición de inembargables los bienes del Estado45 Tras década y media de espera, las normas dictadas avanzaron en el reconocimiento de la necesidad de pagar la deuda agraria pero no hubo satisfacción de los involucrados con los términos de estas, por lo cual el problema siguió pendiente de solución. 2.2. Normas legales emitidas en la década de 2000 Mientras que el TC analizaba el nuevo reclamo, el Poder Ejecutivo empezó a aplicar su fórmula legal con la convicción de que esta era una forma de compensación adecuada. En el 2000, a poco tiempo del inicio de su tercer periodo de gobierno, el presidente Fujimori promulgó una norma de excepción que estableció el procedimiento para la acreditación y el pago de deudas a favor de propietarios o expropietarios de tierras que fueron afectados o expropiados durante la reforma agraria46. Este instrumento legal, que era el primero en abordar explícitamente la actualización del valor de los bonos, señalaba: • Que el pago de las deudas pendientes por tierras y demás bienes agrarios se efectuaría mediante la entrega de bonos emitidos por el Tesoro Público hasta por el valor de las deudas actualizadas. Se denominó a estos nuevos bonos como Bonos de Reconocimiento, y serían emitidos en dólares con un valor nominal de 1,000.00 dó- lares, vencimiento al 31 de diciembre de 2030 y amortización del 100% al vencimiento, sin tasa de interés. 44. CIP, Demanda ante el TC, del 20 de diciembre de 1996. 45. Ley 26599, artículo 1. 46. Decreto de Urgencia 88-2000, del 9 de octubre de 2000. 37 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA • Que los Bonos de Reconocimiento podrían ser utilizados para la adquisición de tierras con determinadas características, como ser eriazas, en proyectos especiales de irrigación promovidos por el Es- tado, encontrarse en la región selva con aptitud agrícola, pecuaria o forestal, o para adquirir acciones del Estado en empresas agrope- cuarias y agroindustriales; y para el pago de tributos vinculados o que se derivasen de las inversiones realizadas para la producción de las tierras antes señaladas. El procedimiento de actualización de las deudas acreditadas y recono- cidas tendría los siguientes pasos: • Tratándose de Bonos de la Deuda Agraria, el principal impago de los bonos se convertirá a dólares estadounidenses al tipo de cambio oficial vigente a la fecha de emisión y, sobre el monto resultante, se aplicará una tasa de interés del 7.5% anual hasta el mes inmediato anterior al que se efectúa el cálculo, capitalizable anualmente. • En los demás casos, el importe impago de la valorización aprobada por el Ministerio de Agricultura se convertirá a dólares estadouni- denses al tipo de cambio oficial vigente a la fecha de la Resolución de Valorización y, sobre el monto resultante, se aplicará una tasa de interés del 7.5% anual hasta el mes inmediato anterior al que se efectúa el cálculo, capitalizable anualmente47. Evidentemente era un cambio de enfoque en cuanto al tratamiento de la deuda agraria48. A pesar de ello, el decreto tuvo corta vida. El 15 de marzo de 2001, el TC, ante la demanda del CIP, emitió una sentencia49 que declaraba la 47. Decreto de Urgencia 88-2000, artículo 5. 48. Este cambio de enfoque se puede apreciar, entre otros, en el documento de trabajo de la operación de crédito concertado vinculada al Decreto de Urgencia 088-2000 y en el informe Deudas, obligaciones y contingencias del Estado, publicado en junio del 2001 en el portal Transparencia Económica del MEF. 49. El colegiado estuvo formado por los magistrados Aguirre Roca (presidente), Rey Terry (vicepresidente), Nugent, Díaz Valverde, Acosta Sánchez, Revoredo Marsano y García Marcelo. 38 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA inconstitucionalidad en los extremos solicitados. Esta sentencia declaró que la norma impugnada: • En su artículo 1, contravenía las garantías del derecho de propie- dad y el procedimiento preestablecido por la ley. • En su artículo 2 transgredía el principio valorista inherente a la pro- piedad. • En su disposición final vulneraba reiteradamente el derecho de propiedad y el procedimiento preestablecido. El 14 de julio de 2001, durante el gobierno transitorio de Valentín Paniagua, se dispuso constituir una comisión que propusiese medidas para el cumplimiento de la sentencia del TC50. Sus principales funciones serían evaluar el impacto fiscal de tal sentencia, la validez del Decreto de Urgencia 88-2000 a la luz de dicho pronunciamiento, los mecanismos para facilitar el reconocimiento de los créditos y, de ser el caso, proponer la reglamentación del referido decreto de urgencia o alternativas de solución dentro del marco de la Constitución y las leyes. Para ese momento, el cumplimiento del pago de la deuda ya era una idea legitimada no solo por razones de orden interno51 sino también para el país en su conjunto de cara a la comunidad internacional, en la medi- da en que la continuidad del incumplimiento podría perjudicar la califica- ción crediticia del Perú, la cual había mantenido una perspectiva estable en el transcurso de esa década (Seoane, 2011). Además, los expropietarios que habían actuado individualmente y/o a través de la Asociación de Agricultores Expropiados por Reforma Agraria (Adaepra) acordaron la creación de la Asociación de Bonistas de la Deuda Agraria (ABDA), transparentando que, por el tiempo transcurrido, los tenedores de bonos ya no eran necesariamente los expropiados originales. 50. Decreto Supremo 148-2001, del 14 de julio de 2001. 51. Así quedó expresamente reconocido por el exministro de Economía, Ismael Benavi- des Ferreyros, en una entrevista realizada en el programa televisivo Rumbo Económico el 1 de marzo de 2011 y también en el Marco Económico Multianual 2012-2014 del MEF, diseñado el 2011. 39 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA 3. Situación actual, 2001-2017 La resolución del TC reavivó las expectativas de los propietarios quienes pensaron que el problema había llegado a su fin, pero no ocurrió así. Du- rante diez años, los gobiernos de Ollanta Humala y García Pérez siguieron sin pagar con el mismo criterio de que el pago podría desequilibrar la caja fiscal. Razón por la cual reanudaron sus acciones de presión ante los poderes del Estado. Paralelamente apareció un nuevo actor, la empresa Gramercy Perú Holdings LLC y su matriz Gramercy Funds Management LLC52, que inició la compra de bonos a sus tenedores convirtiéndose en un nuevo acreedor del Estado. 3.1. La actualización del valor de la deuda agraria Considerando que habían transcurrido diez años sin que los expropietarios lograran el pago de los bonos de la deuda agraria el CIP solicitó la ejecución de la sentencia TC 2001 el 5 de octubre de 2011. En su demanda, pidió que se disponga el inicio del proceso de actualización de las acreencias prove- nientes de los procesos de reforma agraria y el correspondiente pago, de acuerdo con lo explícitamente dispuesto por la Constitución53. Dicho pedido fue luego ampliado, el 22 de noviembre de 2012, solici- tándose que el pronunciamiento contenga: … las vías que tendrían los expropiados, herederos o cesionarios de la Reforma Agraria para el cobro de sus acreencias, ya sea mediante el pago actualizado de los Bonos de la Deuda Agraria con sus respectivos intere- ses, los mismos que fueron reconocidos y otorgados por el Estado perua- no, así como la nueva valorización de las tierras expropiadas a valor de mercado, de acuerdo al vigente artículo 15 del Decreto Legislativo 65354. La demanda sostuvo que en los procesos judiciales que se iniciaban con el fin de cobrar el justiprecio se declaraba de manera permanente 52. Es un fondo de inversión que opera en mercados emergentes. Tuvo un papel pro- tagónico en la compra y reventa de la deuda argentina a propósito de la moratoria del 2011 [Nota del editor]. 53. Constitución Política del Estado de 1993, artículo 70. 54. CIP, Solicitud ante el TC, del 5 de octubre de 2011. 40 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA la improcedencia de dicho pedido en la medida en que, en los hechos, no existía una norma o una orden legal que lo determinara. También argumentó que dicha improcedencia se basaba en que para los jueces a cargo de dichos procesos judiciales no podía aplicarse la sentencia dictada por el TC en el año 2001 a hechos anteriores a su expedición. Dos años después, el TC emitió una resolución por la cual declaró improcedente el pedido del CIP en el extremo que solicitaba una nueva valorización de las tierras expropiadas por la reforma agraria y ordenó la ejecución de la sentencia TC 2001 señalando que para el pago de los bonos de la deuda agraria e intereses rige el criterio valorista, o el valor actua- lizado de los bonos bajo la fórmula de conversión del principal impago en dólares desde la fecha de la primera vez en que se dejó de atender el pago, más la tasa de interés de los bonos del Tesoro de EUA. El TC basó su solución en tres principales criterios. Primero, que el método de conversión a dólares encontraría base legal en la última norma dictada por el Poder Ejecutivo: el Decreto de Urgencia 88-2000. Segundo, que los otros métodos de valorización supondrían graves impactos en el presupuesto de la República, al punto de hacer impracticable la cancelación de la deuda. Agregaba que, si bien el Estado tiene la obligación de pagar la deuda, esta no es su única obligación, sino que también debe promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación. Tercero, que si bien es verdad que una negligencia estatal llevó a la pérdida de valor económico de los bonos no es menos cierto que el Perú entero padeció la hiperinflación y que por ese motivo la población en su conjunto vio seriamente limitada la satisfacción de sus necesidades básicas. En otras palabras, efectuó una ponderación entre el interés de los tenedores de los bonos de la deuda agraria y el de la sociedad en su conjunto, priorizando finalmente este último. Tras la definición realizada por el TC, el Poder Ejecutivo, a través del MEF, reanudó los procedimientos para el pago. Para ello aprobó dos normas sucesivas: el Reglamento de los procedimientos conducentes al registro, actualización y pago en la vía administrativa de la deuda derivada de los bonos de la deuda agraria emitidos en el marco de la Ley de Reforma Agraria, en cumplimiento de las resoluciones emitidas por el Tribunal 41 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA Constitucional55, y la ampliación del anexo 1 de este reglamento56. En ambas normas se definió la metodología de cálculo de la actualización del valor de los bonos. Según el procedimiento aprobado se deben cumplir los siguientes pasos: • Convertir el capital adeudado de soles de oro a dólares mediante el tipo de cambio de paridad. • Aplicar al monto de capital convertido la tasa de interés de un bono del Tesoro de EUA. • Convertir los dólares a soles a la tasa de cambio oficial promedio para el 2013. En marzo del 2015, la ABDA presentó un nuevo recurso al TC solicitando la modificación de la resolución TC 2013, y de los decretos supremos de 2014, a efectos de que ordene al MEF el pago total y actualizado a la fecha de los bonos de la deuda agraria bajo los siguientes términos: • Indexación a través del índice de precios al consumidor (IPC), más los intereses estipulados en cada tipo de bono de forma compuesta, más el interés moratorio aplicable; o según metodología de dolari- zación corregida, más cualquier interés moratorio que resultase aplicable. • En cualquiera de estos dos casos, pago mediante la emisión de nue- vos bonos libremente negociables de deuda soberana del Perú, en los seis meses siguientes al pronunciamiento. • Declaración de que cualquier decreto supremo dictado anterior- mente o en el futuro por el MEF como mecanismo y procedimiento de pago debe ser opcional y permitir que los tenedores de los bonos de la deuda agraria puedan acudir al Poder Judicial para su pago o negociarlos directamente con el gobierno. El pedido de la ABDA fue desestimado por el TC. 55. Decreto Supremo 17-2014-EF, del 17 de enero de 2014. 56. Decreto Supremo 19-2014-EF, del 21 de enero de 2014. 42 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA 3.2. La demanda de Gramercy A partir de su emisión, la sentencia TC 2001 había promovido que los bonos de la deuda agraria resultasen atractivos para algunos inversionistas especu- lativos. Entre 2006 y 2008, el fondo Gramercy invirtió en la adquisición de más de 9700 bonos de la deuda agraria, convirtiéndose en propietario de casi el 20% de estos, con la expectativa de obtener un retorno de alrededor de 1600 millones de dólares. Pero la resolución TC 2013 redujo las expectativas de cobro de los acreedores, al grado que Gramercy sostiene que su retorno se habría visto reducido a tan solo 1.1 millones de dólares. En su estrategia de usar la presión social para el cobro, Gramercy dio un paso importante en 2015 al aliarse con la ABDA, cuyos integrantes man- tenían alrededor de 450 demandas de pago (Coppola, 2016), para formar la Alianza para el Pago Justo de los Bonos Agrarios (APJ) con el fin de solicitar conjuntamente al gobierno que honre su obligación histórica de pagar el valor actualizado de los bonos de la reforma agraria. La APJ agrupa a 342 bonistas de la ABDA, a 100 bonistas individuales y a las compañías privadas tenedoras de bonos de la deuda agraria, léase Gramercy, El 2 de junio de 2016 Gramercy entabló una controversia arbitral con- tra la República del Perú según las reglas de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional y el Acuerdo de Promoción Comercial entre EUA y el Perú, la que fue admitida y notificada al estado peruano (Gramercy Funds Management LLC & Gramercy Peru Holdings LLC, 2016). Las pretensiones de esta demanda eran: • Que se declare que la República del Perú expropió ilegalmente la inversión de Gramercy en violación del Tratado del Acuerdo de Promoción Comercial entre EUA y el Perú del 1 de febrero de 2009 (en adelante, el Tratado). • Que el Estado no pudo dar el estándar mínimo de trato a la inver- sión de Gramercy en violación del Tratado. • Que sometió a Gramercy a un trato menos favorable que el brinda- do a sus propios inversores en violación del Tratado. 43 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA • Que le negó a Gramercy los medios efectivos al someterla a un trato menos favorable que el brindado a los inversores de otras naciones en violación del Tratado. Con esa base en materia económica, Gramercy solicitaba: • Que se ordene a la República del Perú pagar a Gramercy el valor de los bonos de la deuda agraria, que es el equivalente actual del valor de dichos bonos al momento de su emisión —aproximadamente 1600 millones de dólares al 30 de abril de 2016—, monto que debe- ría ser actualizado a la fecha del laudo. • Que se ordene a la República del Perú pagar todos los costos del arbitraje, los honorarios profesionales y los gastos de Gramercy. • Que se ordene a la República del Perú pagar intereses a una tasa de interés comercial, compuesta en forma anual, sobre los montos señalados anteriormente a partir de la fecha del laudo y hasta que se reciba el pago total de estos. • Que se ordene a la República del Perú pagar toda otra reparación que el tribunal arbitral estime pertinente. El arbitraje se inició recibiendo las pericias de la parte demandante (Revoredo, 2016; Edwards, 2016). La posición del gobierno peruano ante estas pretensiones fue de rechazo total. Así, en una declaración recogida el 22 de agosto de 2016, el presidente Pedro Pablo Kuczynski recalcó que no creía que el Perú debiese dinero a Gramercy en los términos demandados: Estos bonos de la reforma agraria fueron emitidos en la década de 1970, están contemplados bajo la ley peruana, no son bonos reconocidos inter- nacionalmente y tenemos un muy buen equipo de abogados. Estas perso- nas [Gramercy] piensan que pueden comprar algo por un centavo y ganar 100. No funciona de esa manera. […] Vamos a ver el tema cuando surja. Ellos han contratado lobistas y están haciendo un gran alboroto. Y noso- tros no somos estúpidos. Sabemos qué hacer. Vamos a hacernos cargo si es necesario (Gestión, 2016). Esta posición se vio reforzada con la dación de un nuevo Reglamento del procedimiento administrativo de determinación de la forma de pago de los 44 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA bonos de la deuda agraria del Decreto Ley 17716, Ley de Reforma Agraria57, que complementaba y ratificaba lo regulado en los decretos supremos de 2014, el eje de la diferencia con Gramercy y sus aliados. 3.3. La controversia por el método de valorización Como es obvio, el fondo del asunto es el monto a recibir por los bonos de la deuda agraria. Con respecto a este punto se han realizado distintos cálculos para actualizar el valor real de la deuda agraria, tanto por parte del Estado como a través de informes y opiniones emitidas por diferentes especialistas. Así, en un dictamen de la Comisión Agraria del Congreso de la Repú- blica elaborado en 2005 se estimó que la colocación de bonos de la deuda agraria ascendía a un total de 13,285 millones de soles y que, al momento de la emisión de dicho dictamen, se había efectuado una amortización del principal de 10,763 millones de soles oro. El documento congresal señaló también que en ese momento seguían pendientes de pago 2,521,680,000 soles del capital. El cálculo del monto actualizado del saldo pendiente de pago de la deuda utilizando el IPC arrojó un valor de 10 millones de soles (Congreso de la República, 2005). Por su parte, los tenedores de bonos hicieron un cálculo diferente. En 2015 encargaron a tres destacados economistas que realizaran una estima- ción del valor actualizado de la deuda a diciembre del 2014, incluyendo el interés a las tasas prometidas por el Estado. Estos expertos concluyeron que el monto actualizado sería de 15,251 millones de soles o 5,100 millones de dólares (Benavides, Peñaranda & Adrianzén, 2015). A pesar de solicitudes puntuales de los tenedores de bonos, el MEF no se ha pronunciado oficialmente y de manera específica acerca del monto de la deuda impaga en la actualidad. Lo cierto es que para determinar el monto total actual de la deuda se debería censar y registrar todos los bonos que se encuentren en poder de sus tenedores o cuyos pagos estén en trámite en el Poder Judicial. Hasta que tal procedimiento no se lleve a cabo no se podrá determinar el verdadero monto, al menos nominal, de la deuda agraria y, por consiguiente, su verdadero impacto en la economía del país. 57. Decreto Supremo 34-2017-EF, del 28 de febrero de 2017. 45 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA En tanto, la presión por el pago ha continuado. Como argumento de presión, la APJ ha sostenido que el incumplimiento del pago de la deuda interna podría afectar el grado de inversión que el país recibe de las prin- cipales agencias calificadoras de riesgo, como Standard & Poor’s Financial Services, Moody’s Investors Service y Fitch Ratings. Además, en diciembre del 2017, la ABDA remitió una carta a la Organización para el Desarrollo y Cooperación Económicos (OCDE) cuestionando la admisión del Perú por no honrar sus compromisos. en consecuencia, es evidente que existe una controversia conceptual y económica sobre el tema por lo que resulta relevante adentrarse en el tra- tamiento jurídico que este recibió. Las decisiones del Tribunal Constitucional en relación con el método de actualización del valor de los bonos de la deuda agraria 3 El TC ha tenido un rol fundamental en la determinación del método legal vigente para la actualización del valor de los bonos de la deuda agraria en la medida en que a través de sus pronunciamientos ha modificado y/o interpretado los parámetros establecidos por las normas dictadas por el Poder Ejecutivo sobre dicha materia. Dado el objeto del presente estudio, es necesario comprender que el ordenamiento jurídico peruano contiene más de una teoría en relación con el tratamiento de las deudas. Las que se han encontrado en debate en las últimas décadas son aquellas basadas en la teoría valorista; sin embargo también será necesario conocer la teoría nominalista. Además de desarrollar estas consideraciones técnicas, en el presente capítulo se realiza un detallado análisis que servirá para demostrar si el TC cumplió o no al momento de emitir la resolución TC 2013 con los deberes y las atribuciones que le exige la ley. En el análisis se ha recurrido principalmente a cuatro fuentes del de- recho: • El Código Civil. Puntualmente, a los artículos en los que se esta- blecen las dos principales concepciones relativas al cumplimiento de obligaciones dinerarias recogidas en el ordenamiento jurídico 47 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA peruano, la tesis nominalista y la tesis valorista, sobre cuyo eje se emitieron los dos importantes pronunciamientos del TC objeto de esta investigación. • El derecho positivo. En particular las normas expedidas desde la Ley de Reforma Agraria hasta la fecha que han tenido relevancia di- recta para la determinación de los métodos de actualización del valor de los bonos de la deuda agraria, así como la jurisprudencia constitucional sobre la materia, en especial aquella derivada de los principales pronunciamientos del TC establecidos por la sentencia TC 2001 y la resolución TC 2013. • La doctrina sobre la capacidad del TC para autorrevisar sus decisiones. Específicamente la relativa a cómo el TC, a pesar de su condición de máximo protector e intérprete de la Constitución y órgano de cierre —en la medida en que no cuenta con una instancia superior facultada para revisar sus decisiones—, debe respetar los límites establecidos en la ley con el fin de evitar pronunciamientos arbitra- rios. • La jurisprudencia del TC. En lo relativo a los principios y los dere- chos relacionados con los deberes de congruencia y motivación de las decisiones que emanan de los encargados de impartir justicia en el Perú, en cuanto estos pronunciamientos jurisprudenciales resul- taron determinantes para moldear, interpretar y ejecutar las deci- siones del TC ante el tema en debate. La revisión de estas fuentes permite obtener una visión de conjunto sobre las distintas posiciones que tuvo el Estado en relación con el pago de la deuda agraria y, principalmente, con la actualización de su valor y la legalidad de estas. 1. La valorización de obligaciones dinerarias de acuerdo con el Código Civil Para el ordenamiento legal peruano una relación obligatoria civil es una relación jurídica de contenido patrimonial que se sustenta en el vínculo entre acreedor y deudor, todo ello en relación con un derecho de crédito exigible. Este vínculo tiene como propósito la satisfacción del derecho de 48 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA crédito en concordancia con las reglas pactadas entre las partes y en apli- cación de las normas correspondientes que las rigen. Ante la existencia de una obligación, cuando el ordenamiento jurídico le reconoce al acreedor la titularidad y exigibilidad de un derecho de crédito respecto de una determinada obligación patrimonial resulta coherente que ese ordenamiento le provea la facultad de valerse de mecanismos efectivos para ver satisfecho su derecho. El sentido de lo anterior radica en que las obligaciones se celebran para ser cumplidas y por ello deben serlo en tér- minos razonables que impliquen la satisfacción oportuna del derecho de crédito al que se encuentran sometidas (Osterling & Castillo, 2008). Por esta razón, el sistema legal peruano ha establecido que para efectos del cumplimiento debido de las obligaciones es esencial tener en cuenta que estas sean satisfechas en correspondencia con el objeto de la obligación, de manera íntegra para solventar lo debido y dentro del plazo determinado. Así, se puede indicar que para que se produzca el cumplimiento de una obligación patrimonial se deberán cumplir tres condiciones: su objeto, la integridad de este y que se dé en la oportunidad convenida. Vale la pena resaltar el concepto del objeto de la obligación y cómo este llega a definir su naturaleza, puesto que con base en ello se podrán determinar las reglas jurídicas que deben aplicarse para su debido cum- plimiento. Al respecto, la doctrina jurídica especializada en esta materia señala que el objeto de la obligación es la prestación y, a su vez, esta es la conducta mediante la cual el deudor satisface el interés del acreedor. Estas conductas pueden ser prestaciones de dar, de hacer y de no hacer (Osterling & Castillo, 2008). A partir de la descripción conceptual efectuada se debe precisar, en relación con las obligaciones derivadas de la emisión de los bonos de la deuda agraria, que estas constituyen obligaciones de dar suma de dinero, obligaciones que, por su naturaleza, no pueden ser pagadas de otra forma que no sea a través de una suma monetaria. Debe tenerse en cuenta que cada bono fue emitido con base en un valor nominal, sujeto al pago de amortizaciones anuales, de acuerdo con un interés anual, pagaderas en un plazo determinado según su clase. Además, una cuestión importante, que se desarrollará más adelante, en relación a las obligaciones de valor es que los 49 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA bonos de la deuda agraria se emitieron y otorgaron a manera de indemni- zación por las expropiaciones efectuadas en el proceso de reforma agraria. Cabe también precisar que el Código Civil establece reglas específicas en relación con el cumplimiento de una obligación patrimonial, como la que resulta de la emisión de un bono de la deuda agraria. En el caso de obliga- ciones de dar una suma de dinero, el Código Civil establece dos principios que coexisten en su texto: el principio nominalista y el principio valorista. 1.1. Principio nominalista El ordenamiento jurídico peruano ha optado por la aplicación del principio nominalista como la regla general para el cumplimiento de obligaciones dinerarias. Dicho principio se encuentra estrechamente relacionado con el tratamiento del valor del dinero, tomando en cuenta su consideración nominal como medio debido para el cumplimiento de las obligaciones adquiridas en moneda nacional (Osterling & Castillo, 2008). El principio nominalista se encuentra establecido en el Código Civil: «El pago de una deuda contraída en moneda nacional no podrá exigirse en moneda distinta, ni en cantidad diferente al monto nominal originalmente pactado»58. Esta norma contiene dos reglas referidas al cumplimiento de lo exigido al deudor, la primera es que pague la obligación en moneda nacional, y la segunda que se efectúe en una suma idéntica a la que se obligó. Bajo la aplicación de este principio no se toma en cuenta el valor adquisitivo del dinero en el transcurso del tiempo, ni tampoco las consecuencias económi- cas que puedan afectar su valor. Vale la pena señalar que este principio ha sido acogido por el orde- namiento legal peruano desde el Código Civil de 1936 y, en opinión de especialistas, su aplicación tiende a generar una mayor estabilidad de la economía en la sociedad. Esto puede deberse a que respalda el valor de la moneda nacional y la confianza en esta de las personas para sus transac- ciones cotidianas (Osterling & Castillo, 2008). 58. Decreto Legislativo 295, artículo 1234. 50 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA Sin embargo, la aplicación de este principio no considera los efectos económicos que puede sufrir la moneda nacional cuyo uso se condicio- na como medio de cumplimiento respecto de obligaciones dinerarias. A medida que estas últimas sean pactadas con un plazo de cumplimiento considerablemente prolongado, y por ello resulte más complicado prede- cir algunos efectos económicos, se incrementa el riesgo de que el valor del dinero en el tiempo sea adverso a los intereses originales bajo los cuales fue pactada la obligación en cuestión. Aunque pueden manifestarse en diversas dimensiones, los efectos económicos a los que puede estar sometido el dinero en el tiempo son básicamente dos: la pérdida de su valor como consecuencia de la inflación y el aumento del valor de la moneda derivado de la deflación. Como se ha señalado, el Perú sufrió los efectos de un constante incremento de la inflación durante la década de 1980 y, a pesar de ello, se mantuvo la nor- ma de aplicación de la regla nominalista para el pago de obligaciones dinerarias. Debe tenerse claro que la aplicación estricta del principio nominalista no asegura la plena satisfacción del pago de un derecho de crédito, es justamente por ello que las partes de una relación jurídica que genera una obligación pueden pactar que el pago se realice conforme a una cláusula de ajuste de valor o, en caso así lo determine la naturaleza de la obligación, restituir su valor en aplicación de un principio distinto. 1.2. Principio valorista Habiéndose ya advertido que respecto del cumplimiento de las obligaciones dinerarias se debe considerar el impacto de algunos efectos económicos que puede sufrir la moneda, se referirá ahora la discusión en torno a la conservación del valor de la obligación al momento de su pago. El principio valorista se concentra en la determinación del poder adqui- sitivo que tiene la moneda en la que ha sido pactada la obligación, con el fin de que dicho valor no sea afectado al momento en que el deudor tiene que cumplir con su pago. Por ello, de acuerdo con este principio, el deudor debe cancelar una cantidad de dinero cuyo valor sea equivalente al de la suma adeudada cuando fue concebida la obligación. 51 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA Este principio se manifiesta de dos maneras en el ordenamiento jurídico peruano: a través del pacto de cláusulas valoristas en un contrato o mediante el deber de restituir el valor de las obligaciones. 1.2.1. Las cláusulas valoristas En contraposición con la aplicación de la regla general de orden nomina- lista, el Código Civil vigente considera la posibilidad de pactar cláusulas que permitan mantener el valor adquisitivo de la moneda en la que fue contraída la obligación dineraria al momento de su origen, para garantizar la satisfacción del crédito al momento de su pago. Así, el principio valorista, recogido también por el Código Civil perua- no de 1984, consiste en un mecanismo que intenta atenuar la afectación de resultados desestabilizadores del equilibrio contractual generados por la ocurrencia de ciertos hechos económicos. Con este propósito ese principio es un medio de previsión, alternativa o prerrogativa de escape a la regla general del principio nominalista (Osterling & Castillo, 2008). Este principio se enuncia en el actual Código Civil en los siguientes términos: No obstante lo establecido en el artículo 1234, las partes pueden acordar que el monto de una deuda contraída en moneda nacional sea referido a índices de reajuste automático que fije el Banco Central de Reserva del Perú, a otras monedas o a mercancías, a fin de mantener dicho monto en valor constante. El pago de las deudas a que se refiere el párrafo anterior se efectuará en moneda nacional, en monto equivalente al valor de referencia, al día del vencimiento de la obligación. Si el deudor retardara el pago, el acreedor puede exigir, a su elección, que la deuda sea pagada al valor de referencia al día del vencimiento de la obligación o al día en que se efectúe el pago59. El enunciado permite a las partes vinculadas por una relación de obli- gación de dar una suma de dinero pactar reglas de estabilización del valor del crédito a favor del acreedor. Así, el principio valorista se orienta a la protección del valor adquisitivo del monto del crédito, toda vez que «la extensión de las obligaciones dinerarias no está determinada por una suma 59. Decreto Legislativo 295, artículo 1235. 52 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA nominal de unidades monetarias, sino por el valor de estas» (Hirschberg, 1976, 81). En la práctica, el principio valorista puede ser adoptado mediante acuerdos a través de los cuales las partes convengan que el monto de una deuda dineraria se sujete a índices de reajuste, a otras monedas o mercan- cías, con el fin de mantener el valor constante de dicho monto a pesar de los posibles efectos económicos indeseados que no puedan ser previstos al momento de originarse la obligación (Barchi, 2007). Por ello, el monto de la obligación dineraria podrá estar sujeto a valores de referencia, entendiéndose estos como aquellos obtenidos a través del uso de diversas modalidades o fórmulas que suelen establecerse a través de cláusulas contractuales. Entre ellas: • Referencias de valor a mercancías. El monto del crédito al momento en que se origina la obligación dineraria se referencia a un determina- do número de unidades de un producto específico, cuyo valor en el mercado se considera estable y con alto grado de liquidez. Bienes muebles como metales preciosos o recursos objeto del comercio in- ternacional son un buen ejemplo de referencia de valor a mercan- cías. En este caso, el monto del dinero con el que se pagará la deuda será determinado en la medida que represente el poder adquisitivo que tenga en la fecha de cumplimiento respecto del producto al que fue referenciado. • Referencias a monedas extranjeras. El monto del crédito se referencia al valor de una moneda extranjera para que se ajuste a su equiva- lente al momento del cumplimiento de la obligación. Generalmente se utiliza el dólar estadounidense. • Cláusulas de reajuste automático. El monto del crédito se referencia a valores representados en índices y, pragmáticamente, se les deno- mina indexación. Su utilización está orientada a la consideración del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno y se to- man en cuenta los índices que comparan los precios de bienes y servicios efectuados por agencias especialmente designadas para realizar esa labor de manera continua, por lo que mantienen un registro de los índices en diferentes periodos (Barchi, 2007). 53 ActuAlizAción del vAlor de lA deudA AgrAriA La posibilidad de adoptar una fórmula de valorización, como prerroga- tiva aplicable entre los sujetos vinculados por una obligación dineraria, se encuentra sustentada en un trasfondo económico y se respalda de manera pragmática sobre parámetros establecidos por el sector financiero. Específi- camente, las circulares que el BCR publica desde el mes de julio de 1981, de acuerdo con la norma que creó el sistema de índices de reajuste de deudas60 (Osterling & Castillo, 2008). De esta forma, la aplicación del principio valorista del Código Civil resulta una herramienta a disposición de la autonomía de la voluntad de las partes que contraen una obligación dineraria. El propósito detrás de su utilización por parte de los contratantes es asignar de manera eficiente el riesgo de ciertos efectos económicos que puedan afectar el adecuado cum- plimiento del pago de la obligación en cuestión. Por lo tanto, en relación con la aplicación del principio valorista se debe resaltar que su ejercicio recae sustancialmente en la voluntad de las partes. Según lo señalado, se podría pensar que el principio valorista solo sería aplicable a las situaciones que han sido determinadas en ese sentido mediante un pacto contractual. Lo que supondría que la aplicación del principio valorista estuviese limitada a la existencia de un contrato, co- rrespondería cuestionarse qué sucede cuando dicho contrato no existe o si es que serían susceptibles de valorización aquellas obligaciones dinerarias derivadas de otras fuentes. Pero ello no es, necesariamente, cierto.